Прошлое, настоящее и будущее Будапештского меморандума и австрийская модель нейтралитета для Украины

В чем Зеленскому удалось достичь успеха в отношениях с Западом? Насколько опасно и рационально заигрывать Украине с Китаем? Как Украина отказывалась от ядерного оружия и была ли альтернатива. Почему США поставила ультиматум в вопросе ядерного оружия на территории Украины? Почему был подписан Будапештский меморандум, а не договор? Об этом рассказывает непосредственный участник переговоров по Будапештскому меморандуму от Украины, экс-первый заместитель министра иностранных дел Александр Чалый в новом выпуске программы “Романенко. Беседы”.

Друзья! Всем привет, бездельники, серферы, девианты. Продолжаем наши беседы. Сегодня у меня второй раз в гостях Александр Александрович Чалый (экс-первый заместитель министра иностранных дел, - ред.).

Добрый день!

Добрый день!

Мы хотели с вами обсудить 30-летие украинской независимости. Потому что вы увидели очень многие процессы, участвовали в принятии очень важных решений, и об одном из таких мы поговорим – касательно Будапештского меморандума.

Но, сначала я хочу начать с такой оперативной повестки. Потому что сегодня с утра, соцсети и медиа, раздувают шумиху вокруг статьи в американском издании «Politiko», где говорится о том, что американцы подали сигнал Зеленскому, что «дескать, лучше закрыть рот (в дипломатической форме, естественно) по поводу «Северного потока-2».

Потому что там заканчивается последнее подготовление к грандиозной сделке между США и Германией, поэтому наша такая риторика может только навредить. Я проверял у нас (по своим источникам), подтверждают, что действительно, нечто подобное есть.

Сегодня специальный представитель приехал в Украину, завтра он будет в Польше, потому что с поляками тоже такая разъяснительная работа со стороны Штатов ведется. Потому что у поляков тоже интересы, касательно «Северного потока» и они всячески пытаются их защитить.

Как вы оцениваете эту ситуацию?

Прежде всего, я ее оцениваю, как успех внешней политики Зеленского. Именно новых форм внешней политики, которую он реализовал в последнее время, так скажем за последний месяц. Зайдя в тупик и следуя тем рекомендациям, которые ему давали традиционные дипломаты, которые вокруг него консультируют: в отношении членства в НАТО, членство в ЕС, ПДЧ, что это вот-вот будет.

И, когда президент понял, что этого нет, он, на мой взгляд, интуитивно начал искать выход из этого положения. А так, как самое сильное его оружие – это креативность и искренность, он достаточно искренне поставил некоторые вопросы прямо, публично и не дипломатически.

Это был определенный риск, но в его положении – это было абсолютно правильное решение, не смотря, что многие его за это критиковали. В результате он был услышан, получил возможность контактировать с Меркель и будет иметь возможность контактировать с Байденом. Он поднял ставки в позиции Украины. Вернее сказать, он не отходил от запросной позиции Украины.

На мой взгляд, сегодня все понимают, что у президента есть инструменты, по крайней мере, тормозить договоренность Германии и Штатов, которые, я хочу подчеркнуть, готовятся на уровне исполнительных ветвей власти. А в этих странах, огромную роль имеют парламент, Конгресс Соединенных Штатов и Бундестаг в Германии. Плюс огромное внимание общественности, средств общественной информации. Я так понимаю, это просьба в действительности. Потому что Зеленский сейчас может, либо смягчить нашу запросную позицию и подождать результатов, либо может настаивать на нашей запросной позиции, и тогда это испортить эту договоренность. По крайней мере, ее восприятие, как успешной договоренности (между Германией и США).

Поэтому, мне кажется, что это успех определенной позиции Зеленского, который показывает, если мы хотим достичь результата, выгодного для Украины, нам надо вставать с колен, учиться говорить о своих прагматичных национальных интересах. Говорить о них прямо, не стесняясь и максимально добываясь прагматичного результата.

Потому что Германия, как раз нам и показывает, какие бы не были разговоры о ценностях, но, в конце концов, побеждают прагматичные, национальные, часто связанные с экономикой, интересы. «Северный поток-2» пример этому. Поэтому я считаю, что критики этой позиции, всегда критикуют. То, они критикуют президента, что он очень неактивный, что он манипулируемый с Запада, что он ничего не достигает. Как только он попытался использовать другую парадигму решения вопросов (я бы назвал это искренняя дипломатия, прямая дипломатия искренних вопросов в упор), сразу пошла критика этого направления.

Но, в любом случае, что мы имеем в осадке. Уже сегодня просматриваются контуры этой новой договоренности. По крайне мере, то, что я слышу, они будут иметь пакет компенсаций. Но самое главное, что в них просматривается то, что Германия берет обязательства. Даже, если «Северный поток-2» будет запущен и введен в эксплуатацию, определенные действия Российской Федерации, касательно Украины (которые будут вести, например, к дальше агрессии со стороны РФ, касательно нашей страны), приведут к приостановке «Северного потока-2» или к новым санкциям, которые будут касаться газового снабжения со стороны России Европейского Союза.

То есть, мы добываемся своего, не только с точки зрения компенсации за экономический ущерб. Мы оставили, как наш приоритет номер один, вакуум безопасности, который возникает возможной угрозой, что транзит газа по территории Украины после 2024 года может быть не нужен. Вот здесь мы добываемся решения, что РФ может очень четко понимать, что любые четко обозначенные риски или действия в отношении Украины, которые будут нарушать действующее международное право или международный правопорядок, приведут к конкретным санкциям связанными с «Северным потоком-2».

Поэтому, мне кажется, процесс идет в правильном направлении. Самое интересное будет не сегодня. Самое интересное может быть завтра утром. Потому что обещают, что сегодня эти договоренности официально будут озвучены. Если это так, то завтра, я так понимаю, будет очень много разных точек зрения на эти договоренности. Уже Госдеп допустил утечку информации о сути этих договоренностей.

Что интересно, как я понимаю, там предусмотрен механизм введения определенных санкций, в том случае, если РФ совершит какие-то действия в отношении Украины в будущем, но не расшифровываются конкретно эти действия. Утечка с Госдепа говорит, что это делается намеренно, чтобы иметь больше возможностей квалификации будущих действий РФ, чтобы были открытии все возможности.

Уже есть реакция на это со стороны Российской Федерации (заходя сюда, я посмотрел) – она острожная. В принципе, они позитивно относятся, что договоренность есть, но ждут, чтобы были известны детали. Тогда они на нее будут реагировать.

Вот в этом контексте, скажем так, «азиатские маневры» Зеленского и Офиса президента. Я имею в виду, разговор с Си Цзиньпином по телефону, потом из Офиса президента были сливы. Арестович (спикер украинской делегации ТКГ, советник руководителя Офиса президента Алексей Арестович, - ред.) сливал. Я так понимаю, что через Арестовича они сливали, чтобы пощупать почву. Потом МИД опровергал, что какой-то азиатский поворот начался.

На ваш взгляд, насколько сейчас целесообразна попытка пошалить и попугать Китаем?

Потому что это все-таки очень серьезные вещи. Китай очень серьезный игрок, у него очень серьезные отношения с Россией и очень серьезные противоречивые со Штатами. И попытки «подраконить» Байдена (который в своей повестка «варится», и у него очень серьезные проблемы), может обернуться появлением нового недопонимания и охлаждения со стороны Штатов, относительно нас. В конечном итоге, нас просто передоверят на бриттов, немцев, кого-то еще. А сами будут разгребать свои завалы.

Я так не считаю. Ведь, если вы вспомните нашу предыдущую беседу, то главный вывод, который мы сделали – идет реальная перебалансирование всего стратегического мирового и регионального ландшафта. И Украина должна очень активно искать свое новое место в этой новой, нарождающейся, очень непростой, конфликтной, конфронтационной структуре большой геополитики.

Это приходит в тот момент, когда нами осознанно после последних событий (саммитов НАТО, ЕС), что длительный период времени (это мягкая формулировка), членство в НАТО и ЕС Украине не грозит. Значит, мы остаемся один на один с вызовами, которые относительно нас на сегодня существуют в области военной политической безопасности. И практически мы должны искать варианты, так сказать, экономического развития. Потому что на сегодня мы видим, что чисто модель в той форме интеграции в Европейский Союз, на который она реализуется сегодня, не приносит эффективного экономического развития в Украину. Это очевидный факт.

Соответственно, мы должны искать новые формы. Мне кажется, не надо путать то, как это сформулировал Арестович – это его частное мнение или мнение человека, который не уполномочен официально озвучивать позицию страны (или руководства страны), касательно данного вопроса. Поэтому, это его, так сказать, раздумья. Хотя я глубоко уверен и считаю позитивным, что он начал это озвучивать. Это говорить о том, что внутри президентского Офиса идут дискуссии на этот счет. Потому что было бы хуже, если бы мы продолжали дальше идти в старой парадигме. И говорили, что «мы боремся за ПДЧ, членство в НАТО, и все проблемы будут решены через членство НАТО и через вступление в ЕС». Это было бы, так сказать, сигналом того, что мы не сделали никаких выводов.

Я позитивно оцениваю эти заявления. Кстати, с точки зрения заявления официального Киева, то они намного более осторожные, но очень интересные. Посмотрите заявление МИДа. Оно состоит из двух частей. С одной стороны (это правильно), подтверждение нашего евроатлантического, евроинтеграционного курса. Но, с другой стороны, существует вторая часть этого заявления, что при этом Украина оставляет за собой право сотрудничать, если просто сказать: «с кем угодно и в любых форматах, если это отвечает нашим принципиальным национальным интересам». Это абсолютно новое заявление, на мой взгляд, очень позитивное. Поэтому сейчас пошла дискуссия. И мы есть часть этой дискуссии.

В этом вопросе очень интересная тема, которую мы хотим обсудить сегодня. По существу, подспудно, многие ранее Будапештский меморандум пытались квалифицировать, как реликт прошлого или, как инструмент старой эпохи. Но, мне кажется, сегодня все более и более очевидно, что Будапештский меморандум и потенциал, который в нем заложен – это огромная возможность для будущего.

Будапештский меморандум может стать в ближайший год, той точкой опоры, опираясь на которую украинская внешняя политика обеспечить достойный вход Украины в новую геополитическую реальность.

Давайте начнем с реконструкции. Потому что многие, во-первых, вообще не знают, в каких условиях все происходило. Потому что выросло целое поколение при независимости. Этим людям уже под 30 лет, и когда происходили все основные события, им там были 1-2-3 года отроду. Они просто много не знают.

Мне кажется, что очень важно понимать условия, в которых формировался Будапештский меморандум, и в которых была Украина. Потому что один из основных споров, который идет в дискурсе вокруг этих событий – это то, что Украина профукала возможность сохранить ядерное оружие (что мы должны были его сохранить, и у нас была такая возможность).

Я читал переговоры (и каждый из нас может их прочитать) между Горбачевым, Ельциным, Шушкевичем и Кравчуком и Бушем старшим, которые проходили в октябре-ноябре 1991 года. То есть после ГКЧП (Государственный комитет по чрезвычайному положению, - ред.) вот этот период до 1 декабря, когда в Украине был референдум. Эти переговоры есть в библиотеке Конгресса США, я думаю, вы их тоже читали. Там четко видно, что американцы продвигали одну ключевую идею: как купировать ядерное оружие на территории Советских республик. Это было принципиальное условие по признанию новых независимых государств, которые появлялись в этот момент, как «грибы после дождя». И из этого вытекает, что в принципе позиция американцев была очень жесткая. Потому что этот вопрос был для них принципиальным. Он их заботил едва ли не больше, чем россиян.

Соответственно, когда читаешь эти переговоры, то понимаешь, что в принципе, логика американцев была настолько для Украины плотной, относительно ядерного оружия, что фактически мы его не могли сохранить.

Во-первых, я со многим с тем, что высказали, согласен. И, чтобы понять, что происходило в тот период, нужно взять такие главные «реперные точки».

Во-первых, 16 июля 1990 года была принята Декларация о суверенитете Украины. Она еще принималась, так сказать, в рамках Советской федерации. И силы, я имею в виду, национально-демократические силы, представленные «Рухом» в парламенте, сделали все возможное и невозможное, чтобы в эту декларацию внести два пункта. О том, что Украина видит себя в будущем постоянно нейтральной страной. Второе, что Украина видит себя в будущем страной, не имеющей ядерного статуса, что Украина откажется от ядерного оружия.

Это очень символично, потому что мы сами об этом заявили. И заявили, что это будет основой нашей независимости и сделали то национально-демократические силы. Их логика была понятна. В момент, когда они записывали эти принципы, они были, как бы в пику, Советской Федерации. Всем было понятно, что Украина, как субъект Советской Федерации, не может быть ни ядерной, и не может быть нейтральной. Поэтому они забывали этих два принципа. Это одно.

Что интересно, я сегодня, готовясь к нашей передачи, посмотрел стенограмму заседания верховного Совета Украины, когда он ратифицировал соглашения о присоединения Украины в ДНЯЗ (Договор о нераспространении ядерного оружия, - ред.). В преамбуле закона ратификации была ссылка на эту декларацию. Так, Черновол, выступая, предложил поправку: «забрать эту ссылку». Потому что сразу после независимости национально-демократические силы резко изменили свое позиционирование по этим двум вопросам. Но это было завалено.

А далее произошла абсолютно понимаемая вещь. Соединенные Штаты Америки, их главный приоритет при дезинтеграции Советского Союза (после самого факта дезинтеграции) был не допустить расползание ядерного оружия. И потому это было их приоритетное задание номер один, которое они начали очень жестко – недипломатический, а с методами принуждения (политического, экономического, дипломатического) решать, еще начиная с середины 90-х годов прошлого столетия.

24 августа произошло принятие Декларации о независимости Украины. Но, вопрос о признании Украины, как независимого государства, был поставлен западными странами в зависимость от результатов референдума, который был назначен на 1 декабря. И в это время был формулирован в отношении Украины, и не только (Казахстана, Беларуси), очень четкий мессендж: «признание вас, как суверенных государств возможно только при условии, что вы возьмете на себя четкие обязательства, отказала от ядерного оружия, которое находится на вашей территории».

США здесь выступили локомотивом, а Российская Федерация шла в фарватере за ними. То есть, она тоже на это настаивала, но ключевое роль в принуждении принятия такого решения играли США.

И когда вы вспомнили, вот эти переговоры… В Лиссабоне в сентябре (если я не ошибаюсь, или в начале октября) состоялись переговоры, касательно присоединения Украины к ДНЯЗ … И Анатолий Максимович Зеленко (первый министр иностранных дел независимой Украины, но, в то время последний министр иностранных дел Украинской Советской Социалистической Республики), вспоминает его переговоры.

Потому что сразу после 24 августа, национально-демократические силы, представленные в парламенты «РУХ», контролирующие Комитет по международным делам украинского парламента, а тогда был реальный парламентский контроль. И МИД одинаково относилось к тому, какие указания или пожелания идут с парламента (с комитета) и с Офиса президента. То есть это был эффективный, реальный контроль, а Комитет по международным делам контролировали представители «РУХУ».

Сразу после 24 августа ситуация к ядерному разоружению Украины начала очень быстро меняться. И я так понимаю, Анатолий Максимович Зеленко в разговоре с Госсекретарем США, когда тот, как бы, задекларировал, что «вопрос ядерного разоружения Украины, это решенный вопрос. И вообще, он не обсуждается». Он постарался слегка ему возразить, не просто сказать: «нет». А сказать: «да-да, но, типа – это не простой вопрос, это процесс у нас есть парламент и так далее».

Он вспоминает (это можно в его мемуарах прочитать), какая была резкая недипломатическая реакция на его осторожнее замечание, что это переговорный процесс. То есть американская позиция была очень-очень жесткой. И практически, нам был поставлен ультиматум, что, если мы будем декларировать на уровне исполнительной власти. Потому что мы все время апеллировали к парламенту, что это все-таки решение парламента – ратификация договора по присоединению Украины к договору об устранении ядерного оружия, нуждалась в ратификации парламента. И сама по себе исполнительная власть не могла решить этот вопрос. Нужно было, чтобы закон о ратификации принял парламент.

Тем не менее, это было четкое понимание и четкий ультиматум, что если исполнительная власть начнет декларировать подход, что мы не отказываемся от ядерного оружия, и не будем присоединяться к договору о нераспространении ядерного оружия, это шло в пакете о признании Украины, как независимого государства, после объявления независимости. Это первый вопрос.

Второй вопрос, когда сегодня говорят: возможно, было ядерное оружие оставить или нет». Мы не берем технологический аспект. Украина на тот момент, в силу разных причин (и социально-экономических, и технологических, и просто причин здравого смысла), не имела шансов оставить за собой ядерное оружие. Потому что мы не могли поддерживать ядерное оружие, которое входило в компонент стратегических ядерных вооружений.

Потому что, все забываем другой вопрос, что на Украине находились ядерные оружия, базированные на тактических ракетах. Вот этот компонент, который реально был необходим для украинской безопасности и был бы реальным инструментом поддержания украинской безопасности, он теоретически и практически мы могли поддерживать и контролировать. Но вопрос о вывозе тактических ядерных боеголовок с территории Украины – это самая большая тайна 90-х.

Если вы даже посмотрите, вы нигде не найдете описание, как вообще оно было вывезено с территории Украины, кто принял решение, и кто дал допуск о том, чтобы оно было вывезено.

Как мне представляется, оно было вывезено по приказу из Москвы. Причем этот приказ не с кем реально не согласовывался в Украине, а если с кем-то и согласовывался, то тот, кто это согласовал, согласовал это, наверное, так: «вывозите, но мы ничего вам, никакого разрешения не давали».

Это было когда, осень 1991? Когда еще референдума не было?

Да, это проходило до референдума и, наверное, сразу после референдума. А вот, что касается стратегического компонента, даже все ракеты стратегические были нацелены на США. Понятно, почему США так настаивали и с точки зрения этого момента. Потому что вот в этом есть то, что мы сейчас не используем. Мы, уничтожив около 2000 стратегических носителей, являемся страной, которая за всю историю Соединенных Штатов инвестировала в американскую безопасность гораздо больше, чем какая-либо другая страна. Причем это поддается четким экономическим просчетам. Это можно посчитать до 1000 долларов. И эти расчеты очень интересные сделал Игорь Смешко. В то время он был на «заре независимости» военным атташе в нашем американском посольстве.

Вот я часто задумываюсь, почему мы сейчас это не используем в наших диалогах с американскими коллегами, особенно при работе с Конгрессом. Это очень важное дополнение. Так вот после референдума началась очень сложная дипломатия, каким образом этот процесс имплементировать.

То есть, принципиально решение о том, то Украина будет без ядерного оружия - основа, имеется декларация о суверенитете. Затем, наши на уровне исполнительной власти месседжи и договоренности с Америкой (прежде всего), о том, что Украина будет безъядерной.

Но затем стал вопрос: как это реально осуществить? И в процессе этих переговоров, которые шли в 1992-1993 и завершились в 1994, решалась три вопроса принципиальных.

Первый вопрос: кто заплатит за то, чтобы это стратегическое вооружение было утилизированным, кто заплатит за это? И как это можно сделать, с помощью, каких технологий?

Второй вопрос, который решался – о компенсации Украине. Потому что мы считали, что это был тоже большой спор (но мы в этом споре выиграли с россиянами и с американцами), что эти стратегические вооружения в соответствии со всеми правовыми актами, которые регулировали распад Советского Союза, являлись собственностью Украины.

Поэтому в силу того, что они утилизировались, но ядерные компоненты в них утилизировались в России. Соответственно, мы требовали компенсацию за утилизацию ядерных компонентов наших стратегических вооружений. Потому что их, в обычном понимании слова, утилизировать нельзя. Они перерабатывались и дальше использовались. Используя это, мы требовали компенсацию.

И третий вопрос был о том, чтобы в процессе ядерного разоружения Украины, мы получили соответствующие гарантии нашей безопасности, и это концентрировалось по двум направлениям. По тем, условиям, в результате которых, их наступление давало бы нам возможность принять закон о присоединении к договору, о нераспространении ядерного оружия. Мы не просто приняли закон, что мы присоединяемся к договору о нераспространении ядерного оружия (как ядерная страна). Но мы приняли закон с соответствующими вопросами.

И второй подвопрос этого – принятие международно-правового документа, который предоставлял бы нам гарантии нашей безопасности. И кстати, в самом законе о ратификации нашего присоединения к ДНЯЗ четко записано, что мы присоединяемся к ДНЯЗ после того, как получим на основании международного правого документа гарантии нашей безопасности.

Вот это произошло в Будапеште 5 декабря 1994 года, а с 16 ноября (за две недели до этого), украинский парламент ратифицировал наше присоединение договора о нераспространении ядерного оружия.

Вот этих было три компонента. И что интересно? Практически уже после 24 августа, под нажимом парламента, украинская дипломатия искала варианты, каким образом растянуть процесс ядерного разоружения Украины. Возможно, найти какие-то лазейки, чтобы оставить одну-две ракеты. Или каким-то образом создать какие-то возможности, чтобы Украина имела какие-то ядерные компоненты или ядерные технологии. Но, мы были под очень жестким прессингом со стороны наших американских коллег и российских. Мы нашли дипломатический способ растянуть этот процесс. Потому что он тянулся на протяжении 1992–1993 и практически 1994 (три года).

Мы нашли почему, потому что переговоры велись в формате: Украина-РФ, Украина-США. И потому что, это были разные форматы, нам удавалось, условно говоря, говорить американцам: «так мы уже все, согласны. Так вот, с россиянами мы не договариваемся о компенсации. Поэтому, когда договоримся, тогда пойдем дальше. Будем ратифицировать».

С россиянами они действительно особо не соглашались на компенсации. Тогда у них была тяжелая экономическая ситуация. Мы некоторые вопросы говорили, что нам еще нужно переговоры с американцами. То есть такой формат двухсторонний с американцами и россиянами, фактически давал нашей дипломатии затягивать процесс.

Но, американцы это почувствовали. И когда Клинтон собрался в Москву (в начале января 1994 года), вы помните, его известную остановку в Киеве. Американцы запланировали, что перед тем, как они полетать в Москву, он приземлится в Борисполе. И там произойдут переговоры, главной целью которых было: поставить точку в этой дипломатии затягивания, которую вела наша дипломатия.

Вы, наверное, читали воспоминания президента Кравчука. Тот разговор, который состоялся, был мало похож на дипломатический разговор глав государств. Это, скорее всего, был разговор такого резкого ультиматума. В результате этого разговора поступила нам команда все бросать и немедленно выезжать в Москву. Потому что мы должны были подготовить буквально за день уже трехстороннее (американцы поняли, что нужно решать вопрос в трехстороннем формате) американо-украинское-российское соглашение, которое б расставило все точки и решало бы все ключевые моменты по ядерному разоружении Украины.

Мы поехали в Москву, работали всю ночь. И работали, что интересно, в американском посольстве, что тоже беспрецедентно. То есть, мы были на территории РФ. Логичнее было бы работать в Кремле или МИД России. Нет, российская сторона и украинская, сели в американском посольстве, что тоже подчеркивает, что американцы были главными. И в результате такого жесткого переговорного режима, на утро мы отработали, так называемое, трехстороннее соглашение (это, кажется, было 14 января). Уже в 10:30 или 11 часов утра я ассистировал Леониду Макаровичу Кравчуку подписание этого трехстороннего соглашения. Известны фотографии, где три президента подписывают это трехстороннее соглашение. Оно поставило все точки и практически уже положило, так сказать, предел нашей дипломатии, затягивание этого процесса.

И после этого главной задачей было работать над соглашением международно-правовым, которое бы фиксировало нам гарантии. И эта работа началась с января и завершилась в декабре 1994 года. Практически мы это соглашение также ночью доводили до логического конца. И всю ночь работали с 4 на 5 число в Будапеште. Работали только 23 делегации: Украина, США и РФ. Нам удалось отработать тот текст Будапештского меморандума, который на сегодня мы все знаем.

Мое резюме: ни с политической, ни с военной, ни с технологической, ни с дипломатической точек зрения (на 1994 год), оставить за Украиной ядерный стратегический потенциал Советского Союза было невозможно.

Более того, я на секундочку задаю себе вопрос: а что было бы, если бы мы его оставили? Я думаю, что тогда бы вопрос развития украинского независимого государства пошел бы совсем другим путем. И я не уверен, что мы бы сегодня праздновали 30 лет.

Теперь второй вопрос, тоже очень важен: почему меморандум, почему не договор в более широком понимании?

Потому что с точки зрения международного права, договор более фундаментальный документ.

Вопрос понятен. С точки зрения международного права – это статья 7 Венской конвенции о праве договоров. Название международного документа, как договорного документа, не играет никакого значения для его юридической сущности, и для его юридической силы. Хотя на практике, бесспорно, договор считается более авторитетным документом, чем меморандум. И договор, как правило, по определению во многих конституционных юрисдикциях подлежит ратификации (прежде всего, в американской).

В чем состояла проблема? Опять же, мы должны помнить, в каком историческом контексте мы подписывали этот меморандум – 90-тые годы, распад Советского Союза. Как сказал Фукуяма в этот период – «конец истории. Всеобщая победа, всеобщего мира и благоденствия».

И либерализма.

Тогда, кстати, слово либерализм никто не говорил. Оно возникло намного позже. Тогда о либерализме вообще не шла речь.

В этом контексте США пояснили нам (и стояли на этом очень жестко), что Конгресс США (и в этих условиях и РФ стояла тоже на этой позиции), не поймут и не ратифицируют никакого дополнительного обязательства, юридически-значимого для США по внутригосударственному праву США, по американской конституции, как юридическое обязательство для США.

Они четко сказали, это было их условие: что «мы не сможем в Сенате ратифицировать соглашение, которое на США, с точки зрения внутреннего законодательства накладывают юридически-обязательные нормы».

По существу, нам не удалось продавить эту позицию США. Россия поддерживала эту позицию Соединенных Штатов. Потому что для России, даже в тот период (любая страна при решении таких серьезных вопросов) хотела бы, чтобы авторитет документа, который устанавливает эти гарантии, был как можно менее значимый юридически и политический.

Почему мы пошли на такую формулу меморандума? Потому что мы четко понимали, что по праву международных договоров (и с точки рения международного права), меморандум — это также международно-правовой документ. Это азы международного права. Мы это понимали. И в этом был наш компромисс.

Этот компромисс и состоял в том, что американцы также, исходя из Фукуяма, требовали своего внутреннего законодательства. Наставали, чтобы в английском языке слово гарантия переводилось, как assurance, а не как guaranty.

Но, с точки зрения международного права, и в русском (тут мы русских продавили), и в украинском, мы использовали слово «гарантия». А в конце меморандума есть четкое заявление, что он составлен на трех языках и все они равно аутентичные. То есть имеют одинаковую юридическую силу.

То есть, по сути, несмотря на то что американцы проталкивают

assurance

, для нас звучало это как гарантия, в нашей логике.

Не просто в нашей логике. Потому что, вторым условием было, что для нашего закона о ратификации (это нам помогло пробить термин гарантии), мы должны получить международно-правовые гарантии. Если бы мы написали не «гарантии», а «запевнення», то тогда бы мы не имели права передать нашу грамоту о ратификации в Будапеште, депозитариям договора о нераспространении ядерного оружия. То есть это был наш сильный аргумент, и мы это пробили.

Дальше, если вы посмотрите Будапештский меморандум, он абсолютно имеет все атрибуты международного договора. Он подписан президентами. Причем там написано: за Соединенные Штаты Америки – президент США, за Украину… Это очень важные с точки зрения международного права атрибуты. Они все доказывают, что стороны, пописывая этот документ, имели намерение подчинить его действиям международного права.

Американцы, когда просили нас пойти на тот компромисс, на который мы пошли, доказывали, что в их внутреннем праве, если мы будем использовать слово guaranty в английском и, например, «договор», а не «меморандум» в названии, он автоматически… В действительности у них есть внутреннее законодательство, которое автоматически требовало бы, чтобы этот документ шел на ратификацию в Сенат.

В тот момент, в той ситуации, в которой находилась Украина, под тем дипломатическим, политическим прессингом и экономическим, в котором мы были со стороны США и РФ, Россия как бы шла в фарватере США, но тоже на нас очень серьезно давила.

Недавно Леонид Кума вспоминал о тех годах. У нас были очень большие проблемы, связанные с финансовой ситуацией в стране, инфляцией купонов. Даже тогда и валюты украинской не было – гривны. То есть в той ситуации, мы были очень слабы, чтобы сопротивляться. Надо понять, что в тот момент, ситуация социально-психологическая в стране была такая, что ни один политический лидер не мог сказать народу то, что говорит народу лидер Северной Кореи: «терпите, потому что нам это надо».

Никто бы не понимал, почему бы мы могли попасть в очень серьезный социально-экономический кризис, под определенные (не думаю, что это были бы формальные санкции), неформальные санкции. Чтобы резко ухудшилась социально-экономическая ситуация в стране только потому, что мы держимся за ядерное оружие, которое с точки зрение здравого смысла (технологических и других моментов), практически не было смысла оставлять.

Более того, сам факт, что мы оставляем ядерное оружие, или хотя бы его часть, на территории Украины, которая нацелена на США, вводила нас уже априорно, в страну, которая имеет некоторые серьезные стратегические проблемы.

А перенацелить на Россию или на кого, мы не могли

Но, во-первых, до России стратегическую ракету перенацелить, по определению, невозможно. Да, она не летит на 600 километров или на 900. Но может быть, на дальний Восток.

Никто не мог пояснить в тот момент, момент той всеобщей разрядки и всеобщего понимания конца истории наступления эпохи всеобщего мира… Мы должны были: «зачем нам эти ракеты».

Вот в этом есть то, чего сейчас многие не понимаю. Я считаю, что мы тогда очень правильно сделали, что отказались от ядерного оружия. Мы гарантировали, прежде всего, свою независимость, свой суверенитет. А главное, мы гарантировали, я бы так сказал, защиту от какого-то эмоционального или политически-эмоционального, или политически-иррационального использования ядерного оружия со стороны части наших элит.

По факту, когда прошли годы, то мы видели, что не сработал Будапештский меморандум несмотря на то, что мы предполагали, что он убережет нас от какой-либо формы агрессии со стороны

Юрий, вы задали сейчас самый главный вопрос.

Почему? Когда наступил тот момент, когда он перестал выполнять, роль гаранта украинской независимости?

Я вам сейчас объясню. Это тот момент, который я думаю, в этой стране никто, кроме меня, толком объяснить не то, что не может, многие просто не хотят.

Я не случайно, когда мы начали нашу беседу, сказал, что в основе всего ядерного разоружения Украины лежала «Декларация о провозглашении суверенитета Украины» от 16 июля 1990 года с двумя принципами.

Первый – постоянный нейтралитет и второе – ядерное разоружение. Эти принципы (те, кто делал эту декларацию) брались в пакете и эти принципы работают в пакете. Когда мы получили гарантии, мы получили гарантии 5 членов совета безопасности ООН, стран, обладающих ядерным оружием.

По существу, мы получили аналог государственного договора по Австрии. Вы помните, как тяжело рождалось Австрийское государство, и только в результате компромисса между США и Великобританией, Западным блоком и Советским Союзом, удалось достичь, что все вооруженные силы были выведены с территории Австрии, раз. И Австрия получила право на свое независимее развитие, но в рамках нейтралитета.

Давайте, внесу утонения. Потому что многие реальную историю не знают, что после Второй мировой войны, Советский союз сумел зайти на территорию Австрии и это было тем фактором, который западные союзники пытались каким-то образом преодолеть. И вот эти соглашения нивелировали, как бы угрозу со стороны Советского Союза для того, чтобы…

После Второй мировой войны в отношении Австрии приблизительно сложилась та же ситуация, которая сложилась после окончания Холодной войны в отношении Украины. Ни один блок, ни другой, не обладал достаточной дипломатической, политической, военно-политической потенцией взять под полный контроль, условно говоря, Австрию. А после Холодной войны никто не мог под полный контроль взять Украину. И до сих пор не может взять.

Соответственно, подписав этот меморандум, перед нами открывался фантастический, конструктивный путь, пойдя по которому мы бы никогда не имели 2014 года.

То есть положить в основу всей своей политики безопасности Будапештский меморандум. То есть, грубо говоря, на базе Будапешта выполнить второй принцип декларации о суверенитете. То есть декларировать, чтобы постоянно было нейтральное государство.

По существу, Будапештский меморандум был закреплением этого статуса. Более того, когда я делаю градацию нашей внешней политики с концептуальной точки зрения, то с 1991 до 1996 года, мы шли, как не блоковое, нейтральное государство. И Будапешт был международно-правовым закреплением этого статуса.

Но, подписав Будапешт, мы, по существу, взяли, положили его в ящик и постарались о нем сознательно забыть. Потому что, мы, начиная с середины 1995 (уже в 1996) сформировали принцип интеграции НАТО. То есть, мы приняли другую концепцию безопасности, что наша безопасность будет обеспечена нашим членство в НАТО.

Соответственно, это две совершенно разные концепции, которые вместе не взлетают. Нельзя. А Россия уже в это время резко выступала против расширения НАТО. И тогда было ясно, что она никогда не примет теоретическую или практическую возможность, что Украина будет членом в НАТО. Потому что НАТО всегда отказывало России в членстве в организации.

Я не знаю, знают ли наши слушатели, но Россия еще за время Советского Союза, два раза предлагала себя в качестве члена НАТО. На момент создания Союза они обратились с просьбой их принять и получили отказ. И в 60-й год.

Соответственно, возникла очень парадоксальная ситуация. Если мы возьмем постсоветское пространство, я считаю, что есть две очень успешных внешнеполитических стратегий, которые были успешно реализованы на постсоветском пространстве.

Одна – это Туркменистан, который провозгласил себя нейтральным. И в таком очень тяжелом окружении – Иран, Афганистан, Узбекистан и т.д., Азербайджан, РФ рядом. Он за все эти годы, введя себя, как нейтральное государство (не занимая ничью сторону, и во всех чувствительных вопросах следуя принципу - быть либо равноудаленным, либо равно приближенным к великим странам), смог сохранить свою территориальную целостность и не попасть не в один конфликт.

Я всегда был поражен, как Ниязов (первый президент Туркменистана) построил Площадь Нейтралитета, памятник нейтралитета. Он просто вбивал в голову своего народа идеологию нейтралитета. И, например, в таком чувствительном вопросе, как торговля газа, он взял принцип, что он газ продает на границах Туркменистана. Все. Он дальше не играет никакие геополитические игры. И это позволило ему выживать в этом сложно пространстве, когда все соседние страны в проблемах.

Вторая такая политика, менее формализованная — это политика Азербайджана. Алиева-старшего и Алиева-младшего. Фактически Азербайджан де-факто внеблоковое государство, которое не позволило себя втянуть ни в какие блоковые противостояние. И даже, когда ему предлагали в 2009–2010 году заключить соглашения об Ассоциации с ЕС, вроде бы, поднять статус отношений, он, понимая реакцию России, сказал: «нет-нет, не надо. Нас удовлетворяет то, что есть – соглашение о сотрудничестве».

Вот, когда вы спрашиваете меня, мы могли пойти этим путем и фактически стать своеобразной Австрией. Нам сделали колоссальный подарок, колоссальную инвестицию в нашу возможную безопасность. Мы пошли другим путем.

Затем этот путь был у нас непростой. Мы шли им постепенно. Но, уже в 2001 году мы приняли на заседании Совета безопасности Украины решение, что Украина будет членом НАТО. Это вызвало очень жесткие возражения со стороны России. Затем, когда была победа Ющенко, мы как бы, усилили этот пронатовский курс. Соответственно, мы все время, и практически в Бухаресте. Это было, кстати, приглашение со стороны американцев. Это целая история, когда они инициировали перед нами, потому что посчитали, что Бухарест войдет в историю, если Украина и Грузия получат ПДЧ. Это был последний год его правления, и они попросили нас активизироваться на это направлении.

Я тогда был советником президента Ющенко. Моя позиция очень простая. Если вы меня спросите, какая лучшая форма обеспечение безопасности Украины, я скажу: «НАТО, бесспорно».

Но это теоретически. Потому что практически, мы в нем не можем быть по определению в силу нашего геополитического положения. А, если точнее сказать: «Можем. Но тогда со всем с другой территорией, чем та, которая у нас есть в границах 1991 года».

Причем, это уже не имеет никакого отношения к международному праву. Это имеет отношение к балансу сил и к реальной геополитике и это играет (кто бы, что не думал, это реальность).

Для меня это было тогда, как некий момент истины. И вы знаете, что все равно нам ПДЧ не дали. То есть, реально суррогатом от нас, так сказать, отказались. И Меркель заявила Ющенко известную фразу, которую я так сказать, записал. Он ее спросил сразу после саммита (на полях саммита) в Бухаресте: «почему Германия была против?»

Она сказала: «до тех пор, пока ваше членство в НАТО будет больше угрожать нашей безопасности, чем ваше не членство, господин президент, я конечно, буду выступать, чтобы вы не были членом НАТО».

И ничего не изменилось. Затем Янукович, в общем-то, провозгласил политику внеблоковости. Но, что интересно, все-таки, наше deep state, не приняло этой политики.

И даже такой министр иностранных дел, как Грищенко, сразу декларировал нашу неблоковость, что на данном этапе Украина проводит политику неблоковости. Ключевыми были слова – «на данном этапе».

Причем Грищенко был связан с Фирташем, Леночкиным, с газовыками, которые были тесно завязаны на россиян.

Они были тесно завязаны на россиян, но они играли геополитику. Им нужно было, чтобы с россиянами, так сказать, расторговываться, что-то делать в направлении НАТО и в направлении ЕС. Более того, парадокс ситуации состоит в том, что, когда пришел Янукович, он принял многие решения по вопросам, которые разблокировали интеграцию в ЕС (при Ющенко их нельзя было принять, так как он проевропейский президент). Особенно в энергетике.

И когда я спросил министра (не буду говорить, кто был в тот момент): «а что происходит». А он говорит: «это для нас нужно, как элемент торга с Россией». Они рассматривали это только, как элемент торга.

Сама по себе политика неблоковости, о которой заявил Янукович, была сразу же поставлена под сомнения нашими официальными заявлениями (в том числе, министра иностранных дел,), что это на данном этапе. Соответственно, россияне для себя всегда записали, хорошо на данном этапе, а потом нет.

И мы реально, так сказать, продолжали думать о том, что мы будем идти в НАТО. Я подхожу к главному в ответе на ваш вопрос. Если вы возьмете выступление, например, не на «Помаранчевом Майдане», не на «Майдане достоинства», я никогда не слышал, чтобы те, политические силы, которые были на сцене, призывали к членству в НАТО. Европейская идея и членство в ЕС звучали, особенно на втором Майдане. Но, никто, никогда не говорил о членстве в НАТО. Потому что все понимали, что это была политически неконструктивная идея, которую не поддерживало большинство народа.

Но, еще когда Майдан не закончился, лидеры Майдана сделали заявление, что Майдан – это разворот геополитики. Майдан – это разворот на членство в НАТО. Что самое интересное, именно из этого исходила Россия, определяя свою дальнейшую внешнюю политику в отношении Украины.

О чем я говорю? Мы имели шанс использовать весь потенциал Будапешта, если бы мы себя вели с 1996 года, как нейтральная, неблоковая страна. Невозможно опираться на Будапешт, когда ты с одним гарантом в вопросах стратегической безопасности строишь игру против другого гаранта. Потому что, это уже просто по определению здравого смысла, и по всей юридической логике.

То есть, фактически, да, Россия нарушила Будапешт. Да, три положения первых Будапештского меморандума она грубо нарушила, она государство агрессор, и мы должны используя Будапешт, требовать, чтобы Россия восстановила тот правопорядок, который она нарушила. Но мы должны также всегда помнить, что огромную вину в том, что не сработал Будапешт в 2014 году, сыграли и мы сами.

Потому что мы с 1996 года только в редких случаях вели себя, как нейтральная неблоковая страна. Это раз.

Два – а, что произошло? Deep state, которое с 1996 году, пошло на интеграцию в форме членства в НАТО, делало все возможное и невозможное, чтобы о Будапеште забыть. Его просто не использовали.

Только, пока я работал на позиции первого заместителя министра иностранных дел, мне удалось его использовать в 2000 году, когда американцы выходили из ПРО и попросили нас поддержать их выход (мы ж входили в состав участников договоров по ПРО). Русские попросили поддержать их, отметив, что американский выход – это нарушение баланса.

Я предложил решение, и президент Кучма поддержал, что мы, как страна, получившая гарантии от их двоих, не можем занимать сторону ни одного их гарантов, потому что тогда мы нарушаем Будапештский меморандум. Мы эту позицию озвучили американцам и россиянам. Они ее приняли, и никаких проблем не было. То есть, когда мы себя вели в соответствии с логикой Будапешта, у нас не возникали проблемы ни с американцами, ни с россиянами.

Второй раз удалось реализовать Будапешт при Тузле. Потому что, когда началась Тузла, возникла ситуация вакуума, мы никак не могли выйти на контакт с россиянами. Леонид Данилович был на латиноамериканском турне и практически, как бы, наши разговоры ни к чему не приводили. Была встреча у нас в МИДе с представителями американского посольства.

Мы четко сказали: «если ситуация не решается. Мы будем задействовать статью 6 Будапештского меморандума о созыве незамедлительных консультаций, что создалась ситуация, которая нарушает Будапешт».

По моим данным, был очень сильный демарш и переговоры между американцами и русскими в Москве, после чего ситуация начала урегулироваться. Затем, мне удалось один раз, когда была первая газовая война (это уже был экономический шантаж, относительно Украины), я опубликовал большую статью в Зеркале недели, где предложил, чтобы мы срочно задействовали статью 6 Будапештского меморандума.

Президент Ющенко (я тогда еще не был его советником) это прочитал, поддержал и дал команду срочно сделать такие обращения на его уровне ко всем странам гарантам. Но этот период был недолго (он закончился 3 или 4 января) и Борис Иванович Тарасюк, как я понимаю, эти обращения не отослал.

То есть, по-большему счету, когда вы спрашиваете, почему Будапешт не сработал, да, потому что с 1996 года украинский deep state никогда не был заинтересована, чтобы Будапешт работал. Будапешт сможет работать только тогда, когда мы реализуем второй принцип нашей декларации о суверенитете, что мы постоянно нейтральная страна (в формальном утверждении этого слова, либо в неформальном).

Вы знаете, есть многие формы нейтралитета, либо это на международно-правовом уровне закреплено, либо это на уровне внутри Конституционном закреплено. Вот это вам история.

Поэтому, когда говорят, что Будапешт неэффективен, то ребята, его никто, никогда не пытался имплементировать (даже сейчас).

Смотрите, показываю парадоксы. Президент Зеленский, идя на выборы, его тезис: «трансформируем нормандский формат в Будапеште».

Далее, президент Зеленский при последних выборах местных, декларирует идею, что необходимо спросить у украинского народа, поддерживает ли он право Украины при решении вопросов территориальной телесности и суверенитета Украины, использовать Будапештский меморандум.

Народ 75%, говорит, да. После этого что-то происходит? Мы принимаем стратегию Национальной безопасности, вы в той стратегии даже ссылку на Будапешт не найдете.

Мы сейчас принимаем «Концепцию внешней политики Украины». Там есть одна небольшая ссылка. И только сейчас в силу того тупика, в который стратегически зашла внешняя политика Украины, в связи с осознанием того факта, что членство НАТО и членство в ЕС, нам долгие годы не грозит, начинается дискуссия, которая обязательно выведет на потенциал Будапештского меморандума.

То есть Будапештский меморандум – это сейчас окно возможностей для реализации новой доктрины Зеленского во внешней политике. И вот эти разговоры, которые спровоцировал Арестович своим разворотом на Восток, рано или поздно выведут на гарантии безопасности Украины, как их можно достичь и какие механизмы можно задействовать вне членства в НАТО. И это обязательно выведет на Будапешт.

Поэтому Будапешт не умер, он живет, и еще будет 100% использован в нашей внешней политике.

Сан Саныч, на этом заканчиваем. Просто отлично развернули, все показали (мне уже вон сигнализируют, заканчивай). Мы полностью, как хотели, так и развернули. Спасибо вам за ваш опыт и за ваши знания!