Бюджетная политика: украинская модель, мировой опыт и федералистская перспектива

Традиционно принято считать, что у нас в стране существуют регионы-доноры – в основном на востоке и отчасти на юге страны, и регионы-реципиенты – в центре, на севере и западе Украины. Такая точка зрения сформировалась в 90-х годах прошлого века, когда украинская экономика двигалась еще по советской инерции промышленного развития, а система межбюджетных отношений существенно отличалась от современной. Ключевая особенность этих взаимоотношений заключалась в том, что не существовало жестких стандартов перераспределения бюджетных средств и в каждом новом проекте государственного бюджета они выписывались фактически заново. Такая ситуация отражала существовавший на тот момент баланс сил между президентской властью в Киеве и региональными элитами.

Для примера, можно привести нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доход предприятий и организаций за 1993-й год. Для Днепропетровской, Донецкой, Полтавской, Харьковской областей. Эти нормативы составляли всего 25%, а в Винницкой, Волынской, Житомирской, Николаевской, Ровенской и некоторых других областях в местном бюджете оставалось 100% сборов от этого налога.

Ситуация в этой сфере начинает меняться приблизительно с начала двухтысячных годов. В качестве иллюстрации можно привести обобщенные в специальном исследовании данные по доходам бюджета АРК за 2001 – 2005-й гг.

Как мы видим, за счет изъятия из бюджета АРК поступлений от налога на прибыль предприятий, доля трансфертов непрерывно возрастала и в 2005 году превысила налоговые поступления.

В дальнейшем ситуация только усугублялась. По данным, которые приводит экс-министр экономики Украины Богдан Данилишин, в 2008 году доля дотаций в доходах местных бюджетов составила 46,3%, в 2010 году — 48,8% и 52,3% — в 2011-м. В 2010 году доля дотаций увеличилась в структуре доходов 19-ти регионов, достигнув рекордных значений в Закарпатской, Тернопольской и Волынской областях — 72,3, 71,9 и 71,1% соответственно. В 2008 году было 11 регионов, в которых сумма всех платежей, собранных с территории, превышала бюджет самой территории. В 2009-м году их было уже 10, а в 2010 — только 6.

Наиболее наглядно ситуацию можно рассмотреть на примере Донецкой области. В 2008-м году сумма собранных в регионе средств на 7 561,6 млн. гр. превышала объем областного бюджета. Уже через год, с началом кризиса, эти цифры практически сравнялись, конечно, во многом, за счет резкого падения объема налоговых сборов. А уже в следующем 2010-м этот баланс стал и вовсе отрицательным, причем разница между объемом областного бюджета и объемом собранных в Донецкой области налогов оказалась равна аналогичному коэффициенту Ивано-Франковской области, и превысила показатели таких традиционных регионов-реципиентов как Винницкая и Волынская области.

По информации экспертов Лаборатории законодательных инициатив, которые проанализировали данные, полученные от Государственной казначейской службы Украины (в ответ на запрос о доступе к публичной информации), доля Донецкой области в ВВП Украины в 2010 году составила 12%, а общая сумма полученных этим регионом субсидий, текущих и капитальных трансфертов составила в 2010 году — 21%, а в 2011 году — 27% от общегосударственной суммы.

Для сравнения этот же источник сообщает данные и по другим регионам. Так, Луганская область — при доле в ВВП Украины в размере 4%, расходы по области составили 8% (2010) и 11% (2011). В Киеве цифры соотношения доли в ВВП и объема местного бюджета примерно одинаковы (в среднем по 17 %). Всего в минувшем году эти три региона получили 56% от всего объема субсидий и трансфертов — 31,2-х млрд. гривен. Днепропетровская область демонстрирует противоположную ситуацию: доля региона в ВВП составляет 11%, при этом область получила 2% от общего объема субсидий и трансфертов госбюджета в 2010 году, и 3,8% — в 2011 году.

Как видим, методика расчетов здесь несколько иная, но тренд она отражает не менее наглядно.
Таким образом, на сегодняшний день традиционные представления о том, какой регион кого кормит, не слишком соответствуют действительности. Естественно, экономический потенциал регионов остался во многом прежним, и разница в «богатстве» между областями Украины никуда не делась. Но существенно изменились принципы перераспределения бюджетных средств. Получается парадоксальная, на первый взгляд, картина, при которой можно сказать, что все регионы вместе «кормят» центральную власть и одновременно являются «иждивенцами» на ее попечении.

Вся эта сверхконцентрация бюджетных потоков проводится под эгидой «выравнивания» экономического потенциала регионов. Действительно, еще по наследству от УССР нам досталась такая диспропорция. Вот как она выглядела в первые годы независимости: по данным на 1994-й год запланированные расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя для Ивано-Франковской области составляли 86.73% от среднего по Украине уровня затрат местных бюджетов, а для Киева — 138.58%.

Между тем за годы «выравнивания» разрыв по основным экономическим показателям все время увеличивается. По данным, которые приводит Данилишин, «размах вариации по показателям валового регионального продукта в 2010 году составил аж 23,1 раза (г. Киев — 196 639 млн. грн., Черниговская обл. — 9892 млн. грн), по объему капитальных инвестиций размах вариации в 2011 г. составил почти 19 раз (г. Киев — 47 169,3, Черновицкая обл. — 2486,7 млн. грн.).»
Здесь важно остановиться на том, что противники федерализма регулярно пугают нас тем, что переустройство страны приведет к уродливым диспропорциям в экономическом развитии регионов. На деле же мы видим, что именно унитарная модель закрепляет эти диспропорции, причем, они тем выше, чем выше степень бюджетной централизации.

В чем же на самом деле причина сверхцентрализации бюджетных потоков на Украине, которая все время только усиливается вне зависимости от того, какие политические силы стоят у руля государства? На мой взгляд, эта причина состоит в том, что в нашей стране именно бюджетные средства, а не природные ресурсы, аграрное или промышленное производство являются основным, и практически неисчерпаемым источником доходов представителей высшей экономической и политической элиты. Причем, с началом мирового финансового кризиса доступ к бюджетным ресурсам оказался главным «спасательным кругом» для крупнейших олигархических кланов страны. Можно сказать, что у нас в формате теневой экономики происходит господдержка корпораций, которая в США и ЕС регламентируется публично.

Из этих наблюдений следует один важный политический вывод. Учитывая, что политические силы в нашей стране привязаны не к горизонтальным социальным стратам, а к локальным этнокультурным особенностям, то для получения максимально возможного объема дотаций в существующей системе регионы вынуждены бороться друг с другом на политическом поле. Региональные элиты в этой борьбе волей-неволей вынуждены апеллировать к региональной идентичности, противопоставляя ее идентичности конкурентов. В результате жесткая централизованная система не укрепляет, а напротив — методично расшатывает национальное единство.

Приведенные данные касались бюджетов второго уровня – бюджетов областей. Следует особо отметить, что в статье 143 конституции прямо указано, что области и районы не имеют собственных источников дохода.

Теперь давайте посмотрим на бюджеты местных громад (общин) которые все по той же конституционной норме такие источники вроде бы как имеют. Вообще для того, чтобы описать существующую картину, было бы достаточно привести только несколько цифр, которые попались мне при подготовке этого материала. Это данные по городу Кременчуг, районному центру в Полтавской области, население которого вместе с пригородами составляет менее 500 тыс. человек. На долю Кременчуга приходится около 2% ВВП Украины и при этом город занимает 52-е место по уровню жизни в стране.

Безусловно, данная шокирующая диспропорция вызвана целым комплексом причин, но одной из главных являются действующие принципы формирования местных бюджетов. При этом сегодня мы имеем не просто ситуацию, при которой центр определяет источники доходов для местных бюджетов, но и, например, занимается «дерегуляцией» и «снижением фискальной нагрузки» за их счет.

Приведу несколько простых примеров, связанных с принятием нового Налогового кодекса. Мы все, конечно же, помним протесты мелких торговцев, большинство из которых ведет свою экономическую деятельность на рынках. Так вот, чтобы как-то компенсировать возросшую на них нагрузку, авторы кодекса отменили рыночный сбор. Еще в 2006-м году мне довелось присутствовать на слушаниях в Верховной раде, на которых как раз обсуждался этот вопрос. Присутствовавшие там главы администраций поселков и небольших городов буквально умоляли этот сбор не трогать.

Или, например, история с парковочным сбором. Согласно принятому кодексу плательщиком парковочного сбора являются не автовладельцы, а юридические лица, которые являются операторами парковки. Причем никаких санкций к водителям, которые не оплачивают парковку законом не предусмотрено. Поэтому после того, как вступило в действие постановление Кабмина о том, что плату можно взимать только на площадках оборудованных паркоматами, фактически по всей стране легальных платежей за парковку попросту не осталось. Операторы парковок, не имея механизма воздействия на неплательщиков и гарантированной возможности продления аренды, просто не желают инвестировать в закупку и установку паркоматов, а у самих местных бюджетов средств, естественно, на это нет.

Надо сказать, что и рыночный сбор и парковочный сбор в массе своей уводились в тень и до местных бюджетов все равно в должном объеме не доходили. Причем схемы уклонения просты до примитивности и всем хорошо известны, но Центру оказывается проще их фактически ликвидировать, чем заставить свои правоохранительные и фискальные органы навести в этой сфере порядок.

Согласно новому Налоговому кодексу за местными бюджетами закреплено два основных налога. Это налог на доходы физических лиц (подоходный налог) и единый налог, вернее 75% от первого и 23% второго направляемые в местные бюджеты. Для того чтобы проиллюстрировать объем средств поступающих в бюджет из этих источников приведу пример бюджета Одессы, хорошо известного мне по долгу депутатской службы. Доля подоходного налога запланирована в размере около 50 %, а единого налога всего около 2,5 %. от размера поступлений в бюджет города на 2012-й год. Размеры ставок единого налога были одним из камней преткновения в спорах правительства с предпринимателями, и, как мы понимаем, правительство с легкостью отказалось от идеи их серьезного повышения. Учитывая все сложности, которые испытывают плательщики этого налога, на мой взгляд, его проще было вообще отменить. По крайней мере, местные бюджеты этого бы не заметили, а масса наших мелких предпринимателей были бы просто счастливы. Что же касается налога на доходы физических лиц, то, опять же, ни для кого не секрет, что реальный уровень доходов тех самых «физических лиц» намного выше, но основная их масса находится в тени и выплачивается в пресловутых «конвертах». Т.е. центральная власть в качестве ключевого источника пополнения местных бюджетов определила налог, собрать который де-факто она не в состоянии. В свою очередь органы местного самоуправления не имеют никаких рычагов для того чтобы влиять на уровень поступлений от этого налога.

Я думаю, что приведенных примеров достаточно, чтобы показать, что существующая на сегодня философия формирования бюджетов органов местного самоуправления низводит их до уровня кассы по выдаче мизерных зарплат бюджетникам и биржи по предоставлению теневых административных услуг, дискредитируя саму идею местного самоуправления. Мне трудно удержаться от соблазна обвинить центральную власть в том, что эта дискредитация ведется намеренно.

Продолжение следует

Источник: v_star_78