Местное самоуправление: от кризиса к кризису, от Майдана к Майдану

Местное самоуправление в Украине действует на основании конституционного (ординарный) Закона о местном самоуправлении - именно он определяет основные правила деятельности местного самоуправления. И вот главной проблемой является то, что этот закон, по сути, калька с советских законов о местном самоуправлении.

Нет, формально, все выглядит очень презентабельно. Масса громких слов о приверженности европейским ценностям, ориентирам, нормам. Можно должно изгаляться об этом. Однако важно не это. Главная проблема в том, что все реально действующие правовые нормы - из советского законодательства, а декларативные - ссылаются на юридические документы ЕС.

Полномочия органов местного самоуправления, статус депутата местного самоуправления (включая отдельный закон на эту тему), существование оппозиции, полномочия руководства совета, распределение полномочий между представительной и исполнительной властью, на практике, ориентируется по-прежнему, на советские нормы.

А все экивоки в адрес Устава города, в адрес методов прямой демократии - из области деклараций.

Характерно, что в период разработки закона, сами представители местного самоуправления настаивали на принятия закона, носившего рамочный характер. При этом детализация управления органом местного самоуправления, и все системы местной власти каждой территориальной громады была бы в полномочиях самой этой громады, как это было принято в своё время в Европе. Знаменитое магдебургское право никогда не пыталось централизовать формы и методы местного самоуправления. Это все наследие товарищей Ленина-Сталина.

Однако Леонид Кучма, как верный наследник учения вождей, настоял на создании типично советского иерархического закона с централизованным подчинением и единой структурой власти во всех органах местного самоуправления.

Причем, следовало бы отметить, что копия советской системы очень плохая, и некачественная. Дело в том, что в СССР эта система, внешне оставаясь такой же, по сути была совершенно иной, так как наряду с советской вертикалью власти, о которой говорил советский закон, существовала параллельная структура партийной власти, о которой закон напрямую не говорил. А сама партийная вертикаль власти выступала в роли пусть и не всегда эффективной, но обратной связи, необходимого условия работы любой сложной системы. А в Украине такой системы обратной связи нет.

Сегодняшняя система местного самоуправления изначально не предусматривает противовесов узурпации мэром и всем аппаратом исполнительной власти. Вообще для постсоветских стран это характерно -- примат исполнительной власти над законодательной или представительской, но если на уровне страны есть хоть какие-то подобия противовесов, то на уровне местного самоуправления - нет ничего.

В законе о местном самоуправлении не заложено гарантий существования оппозиции, не существует систем сбора и контроля информации, кроме системы исполнительной в руках исполнительной власти. Фактически представительская власть сведена к машине для голосования, не случайно на сессиях, которые длятся несколько часов, одновременно решаются сотни вопросов, уровень проработки которых депутатами, ниже плинтуса.

Стало системой повторять, что местные органы власти занимаются хозяйственными вопросами. Это очень опасная ложь, как и попытка представить местные органы власти в виде некоего органа, оказывающего «услуги» населению. Все это делается для демагогического прикрытия процесса дерибана бюджета.

Надо четко определить: местное самоуправление является не хозяйственным, а политическим органом, который должен искать компромисс между различными социальными и политическими группами в городах. Хозяйственные вопросы выходят на первый план там, где отсутствует нормальная структура управления. Именно потому, что вместо политических вопросов органы местного самоуправления занимаются, якобы, «хозяйственными вопросами» и «оказывают услуги», главной реальной задачей местного самоуправления становится тотальный дерибан собственности и бюджета. Это не случайность, не воровство отдельного «плохого чиновника», это следствие существующей постсоветской системы местной власти.

Фактически представители исполнительной власти «покупают» лояльность отдельных депутатов, использую возможность нужного дележа бюджетного пирога. Но, даже, если отдельный депутат не соглашается на эту покупку, никаких реальных рычагов противостоять произволу исполнительной власти у него нет. Он не имеет своей команды профессионалов, его информационная политика на 100 процентов зависит от исполнительной власти. Депутат легко может принять участие в дерибане, и почти не может оказывать реальное сопротивление политики исполнительной власти в городе.

Кстати, в этом плане знаменитая политика Петра Порошенко, так называемой «децентрализации» (по сути не имеющей к децентрализации ни малейшего отношения), привела к увеличению концентрации капитала в руках исполнительной власти. Как результат - дальнейшая узурпация исполнительной власти в органах местного самоуправления.

Повсеместная картина, как в столице, так и в регионах говорит о полном отсутствии даже малейшей попытки стратегического осмысливания развития городов. Общей бедой в Украине является катастрофа с транспортной логистикой в городах, тяжелейшие проблемы с газовыми, электрическими сетями, с водоводами и ливневыми канализациями. За тотальной войной остатков общественных движений против хаотичной застройки городов, не видны стратегические проблемы инфраструктуры в городах. Любое стихийное происшествие мгновенно превращается в катастрофу.

Кроме того, на ситуацию в сфере местного самоуправлении катастрофически воздействует две главные постсоветские нормы законодательства.

Во-первых, в силу отсутствия законодательного разделения сферы полномочий органов власти различных уровней, за одну и ту же проблему могут отвечать местное самоуправление, Кабинет министров и областная администрация одновременно. В результате у семи нянек дитя без глаза. Вот деньги чётко определены - кому идут и откуда, а полномочия есть у всех, и при этом никто этим конкретно не занимается. Это очень хорошо видно на проблемах застройки - сегодня один из главных бизнесов в сфере местного самоуправления.

Во-вторых, этот разнобой в системе управления власти совмещается одновременно со старой советской традицией, когда обычный городской житель для власти – никто, и имя ему – никак. Да, формально в Конституции существует тезис о непосредственном участии граждан в управлении территориальной громады. Так называемая прямая демократия. Однако это чистая декларация. Сто пятидесяти процентная. И хотя непосредственно в год Майдана нормы прямой демократии в уставах территориальных громад были откорректированы (не везде, но были), уставы по-прежнему остаются филькиной грамотой, так как никаких ограничений полномочий органов местного самоуправления со стороны членов территориальных громад в законодательстве нет. То есть, люди могут что-то требовать, но власть вовсе не обязана их слушать. Даже такой механизм, как местный референдум, в Украине полностью ликвидирован. Фактически, получив власть на пять лет, органы местного самоуправления, без малейшего труда, могут полностью игнорировать мнение членов территориальных громад на протяжении всего этого срока.

Серьезным подспорьем для узурпации власти в органах местного является и сроки каденции. Пять лет невообразимый срок для каденции местного самоуправления. Это неизбежно ведёт к полному вырождению местной власти, ее окостенению.

Конечно, нельзя не учитывать, что ситуация, когда в выборах принимают участие огромные группы избирателей, финансово зависимых от действующей власти, это никак не способствует её очищению. На последних местных выборах, например, в Одессе, основными избирателями стали муниципальные служащие, их семьи, пенсионеры, получающие подачки от местной власти и студенты из общежитий, пришедшие по приказу своих ректоров – участников избирательной кампании. Это полная профанация демократии.

Теоретически возможна ситуация, когда независимые избиратели решат, что их голос тоже будет услышан, и массово придут на выборы. Однако сегодня вся система организации выборов гарантирует невозможность такого сценария. Именно поэтому процент избирателей, принимающих участие в выборах стремительно сокращается по всей стране с каждыми выборами. Если на последних выборах убрать финансово зависимых от местной власти избирателей, а также отбросить массовые фальсификации на выборах, неизбежные при таком малом числе голосовавших, то число независимых избирателей вряд ли превысит 10 процентов, а думается, еще меньше.

Ни одна из проблем местного самоуправления в стране не решается. И это при том, что деньги в этой сфере крутятся огромные. Однако в силу реального превращения органов местного самоуправления в Украине в органы дерибана бюджета и собственности, нет никаких гарантий, что эти проблемы будут решены.

Система власти в Украине устроена таким образом, что Майданы являются неизбежным итогом структурного кризиса власти. Мы существует в рамках кризиса, от Майдана к Майдану. Но разовые Майданы не могут изменить Систему власти. Совершенно очевидно при этом, что наиболее активная часть населения будет стремительно эмигрировать из страны.

Если говорить о реформах, которые, действительно, нужны в стране на уровне местного самоуправления, то, прежде всего, речь идёт о жёстком законодательном разделении полномочий центральной, региональной и местной власти, о предоставлении полномочий самим членам территориальных громад, например, в части застройки и планировки территорий, планирования общественного транспорта, контроля за монополистами инфраструктурных сетей. При этом решения членов территориальных громад то ли на сборах горожан по месту жительства, то ли на общественных слушаниях, то ли на местных референдумах должны быть ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для органов местного самоуправления. В конце концов, существует конституционный примат власти территориальной общины над ее органами. И, разумеется, работа депутатов местного самоуправления должна быть на профессиональной основе.

Важнейшими вопросами становления местной власти в стране является категорический запрет депутатам и чиновникам местного самоуправления, а также аффилированными с ними лицам, получать бюджетные заказы, подряды из бюджета, управлять собственностью территориальной громады и т.д.

Сегодня важнейшим вопросом муниципальной политики является тотальный контроль малого и среднего бизнеса местными органами власти через систему разрешений, проверок и т.д. Если мы хотим иметь по-настоящему независимые органы местного самоуправления, то они должны утратить право контролировать бизнес в любой форме, не иметь возможности проводить любые проверки, а также натравливать органы полиции и другие силовые органы на бизнесы в их городах. Без независимости местного бизнеса от власти, никакая реальная реформа местной власти в стране невозможна.

За тридцать лет вся система местной власти в Украине превратилась в аппарат дерибана и вымогательства. Как это не печально, но если хотим реальных изменений, то должны начинать, даже, не с нуля, а с некоего отрицательного значения.

Но, конечно, можно делать вид, что все замечательно и великолепно. Пропасть между тем, что говориться, и тем, что реально происходит у нас уже больше, чем в СССР периода «застоя». То ли еще будет?