Бунт директоратов в МОЗ: кто и как формирует политику в сфере здравоохранения

Не успели мы порадоваться тому, что впервые за последние несколько лет у нас появился министр здравоохранения, не успела буквально только что представленная команда заместителей министра принять дела и начать разбираться что происходит, как скандал разгорелся внутри самого министерства — вплоть до угрозы увольнения со стороны работников директоратов, публикации стенограммы внутреннего совещания и открытого письма на имя Премьер-министра от сотрудников МОЗ.

Не прошло и недели как сама Зоряна Скалецкая в одном из интервью порадовалась тому, что на сей раз не будет противостояния Министерства и Комитета Верховной Рады по вопросам здравоохранения и поэтому можно рассчитывать на спокойную и плодотворную работу, как противостояние возникло просто внутри министерства.

Но для спокойной и плодотворной работы, для выполнения задач, возложенных на Министра при назначении, нужно еще иметь инструменты: достаточное финансирование, рычаги влияния и квалифицированную и сплоченную команду.

Без достаточного финансирования задача организовать для населения доступную и качественную медицинскую помощь переходит в разряд «миссия невыполнима». Финансы — это то плечо, которое медицинской реформе может подставить Кабинет Министров, если, конечно, он реально собирается эту реформу продолжать.

Без рычагов влияния министр превращается в «английскую королеву»: все смотрят на него как на лицо персонально ответственное за результаты деятельности министерства, а при этом реальных полномочий и способов на что-то повлиять ему оставили всего ничего. Ни на главных врачей автономизированных в результате реформ больниц, ни на местные органы власти и здравоотделы при них МОЗ повлиять не может.

Предусмотреть санкции за нарушения приказов МОЗ можно, а вот осуществление правоприменительной практики — это уже задачи совершенно других ведомств. И обеспечить работу этих ведомств и выполнение распоряжений Министерства с помощью вертикали власти и государственных администраций на местах — это то плечо, которое реформе здравоохранения может подставить президентская ветвь власти. И очень многое зависит от того будет это сделано или нет (и тем более это важно в условиях недостаточного финансирования). Если приказы и распоряжения министерства не выполняются, то это ставит под вопрос возможность реализации политики, министерством сформированной. Потому что ее тогда можно просто не выполнять — и за это ничего никому не будет.

Если возможность реализовать предложенную министерством и утвержденную Верховной Радой политику зависит от финансирования и от того, созданы ли стимулы для выполнения распоряжений центральных органов власти на уровне регионов или отдельных медицинских учреждений, то обязанность собственно сделать всё, чтобы разработанная и утвержденная политика была воплощена в жизнь, возложена… на само министерство.

Согласно Закону Украины Про центральные органы исполнительной власти «Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики». Подчеркнем еще раз: и формирует политику, и реализует ее.

Поэтому если на опубликованной стенограмме совещания (если так можно назвать эту откровенную перепалку) мы слышим обвинения, что новое руководство отрицает законы и собирается вменить сотрудникам министерства «невластиві функції», то это очень вольная трактовка законов. Если МОЗ или его директораты политику сформулировали, но реализовать ее не смогли или не удосужились — значит, министерство свои функции не выполнило.

Кстати, это квинтэссенция большинства претензий к предыдущему руководству МОЗ: планы реформы были составлены, пиар-кампания проведена, принятие законов пролоббировано и поддержано — однако в полный набор обязательных после этого шагов (разработка и принятие пакета приказов и подзаконных актов, расчет необходимого финансирования, составление тех. заданий и своевременный заказ программного обеспечения…) это так и не вылилось. Не удивительно, что новое руководство сразу же объявило о намерении провести аудит деятельности министерства и его подразделений.

Читаем далее тот же Закон Про центральные органы исполнительной власти: «Міністерства діють за принципом єдиноначальності». Принцип единоначалия означает, что руководителю вручаются широкие управленческие полномочия при персональной ответственности за результаты работы.

Раньше этот принцип был простой декларацией, за которой стояло разве что обещание персональной ответственности. У министра было очень мало рычагов влияния на кадровую политику внутри министерства и просто уволить тех сотрудников, которые с его точки зрения не отвечают на данный момент поставленным задачам, он не мог. Однако теперь, когда государственная служба переходит на контрактную основу, появилась возможность при необходимости полностью перезагрузить кадровый состав. И это — законно. И вопрос «Вы что, оспариваете Закон?» следует переадресовать задавшей его Ирине Литовченко, гендиректору директората стратегического планирования и евроинтеграции. Если она не согласна с законами, которые принимает парламентское большинство, то почему тогда она считает для себя возможным продолжать работать в ведомстве, которое подчинено назначенному этим же большинством Кабмину?

Конфликт между сотрудниками директоратов и новым руководством МОЗ стараются представить как оборону достижений предыдущей команды и защиту самого курса на продолжение реформ. Звучат обвинения в остановке медицинской реформы, блокировке работы ведомства и возвращении практики «ручного управления» отраслью. При этом в публичное пространство выносится сразу несколько манипулятивных по своей сути тезисов:

• Аудит деятельности Министерства означает намерение пересмотреть курс на реформу здравоохранения и затем отказаться от него.
• Аудит результатов работы сотрудников министерства означает намерение всех уволить.
• Команда исполнителей неразрывно связана с процессом реформ. «Если Уляна Супрун ушла, то остались хотя бы мы. Если нас уволят или вынудят уйти — конец всему, на этом все реформы точно закончатся».
• Новое руководство МОЗ не желает выполнять законодательство, потому что пробует навязать директоратам «несвойственные функции».

На последнем тезисе стоит остановиться немного подробнее. Что такое «несвойственные для директоратов функции», что явилось формальной причиной конфликта?

Конфликт в МОЗ начался с того, что заместитель министра Михаил Загрийчук высказал резкое несогласие с подходами гендиректора Директората медицинских услуг Оксаны Сухоруковой. Вплоть до сомнений в возможности дальше работать вместе. Если внимательно посмотреть на стенограмму встречи Загрийчука с сотрудниками директоратов, то там тоже видны разногласия о роли директоратов в министерстве. Заместитель министра говорит о том, что он хотел бы видеть командную слаженную работу различных подразделений, и желательно, чтобы они слышали друг друга и были управляемыми, а не отдельными государствами в государстве. Слишком большие задачи стоят перед ведомством и слишком много проблем нуждается в немедленном решении, чтобы тратить силы и время на выяснение отношений. Тем более, что министр и заместители несут персональную ответственность за результаты работы ведомства и за документы, которые им предстоит подписывать.

В ответ представители директоратов говорят о том, что на них давят, что им запрещают иметь собственное мнение и что их функция — разрабатывать политику в сфере здравоохранения, и они этим и занимаются. Очевидно, это сложно назвать диалогом, стороны явно говорят на разных языках.

Директораты в МОЗ были созданы как отдельные структурные подразделения в противовес департаментам. Было заявлено, что сотрудники и главы директоратов получили свою работу на конкурсной основе. Цель — собрать сильную команду экспертов для разработки стратегий и политики в сфере здравоохранения.

По нашим законам министерство — это такой орган исполнительной власти, который должен обеспечить и формирование, и реализацию государственной политики.

Формирование политики и стратегии реформирования — задача недавно созданных директоратов, реализация этой же политики — задача департаментов министерства. Промежуточное звено в этом процессе — утверждение политики Верховной Радой (при участии ее Комитета по здравоохранению). А министр и заместители должны эти процессы согласовать и организовать, и поэтому понятно желание заместителя министра видеть в команде людей, которые смотрят с ним в одном направлении и говорят на одном языке.

Предыдущее руководство МОЗ находилось с Комитетом Верховной Рады в конфликте и поэтому никакие свои «политики» с законодательной ветвью власти  особо не согласовывало. По сути функции законодательной ветви власти были узурпированы и, возможно, это создало у сотрудников директоратов иллюзии, что так можно и что продолжение этой линии (ни с кем ничего не согласовываем, существуем в вакууме и не наши проблемы кто и как потом наши «политики» воплощает) и есть главный признак и даже знак качества реформы здравоохранения. Соответственно, если теперь им говорят, что так больше не будет, что между директоратами и департаментами необходим диалог и что принцип единоначалия в министерстве никто не отменял, то такие новости воспринимаются ими в штыки.

И тем более позиция директоратов выглядит логичной, если учесть, что конкурсы на эти должности были проведены как-то так, что все их заняли не столько эксперты в сфере здравоохранения, сколько люди, преданные лично Уляне Супрун или имеющие отношение к поддерживающим ее гражданским организациям. Соответственно, если теперь все они с недоверием и неодобрением относятся и к Комитету ВР, и к новому руководству МОЗ, подозревая их в желании развернуть курс реформ если не назад, так куда-то в сторону, то логичным выглядит фронда, организованная ими в министерстве.

Однако проблема такой позиции в том, что она не имеет ничего общего ни с производственной дисциплиной и принципом единоначалия в работе министерств (который никто не отменял), ни с принципами демократии. Потому что партия, поддерживающая предыдущее руководство МОЗ, потерпела поражение на демократических выборах и в том числе таким образом дана оценка и результатам деятельности министерства. И теперь новое руководство МОЗ, даже подтвердив намерение продолжать начатые предшественниками реформы, должно показать другой результат. И точно последнее, что для этого нужно — это фронда со стороны сотрудников.

Зато очень логичным выглядит намерение провести аудит. Вопросов много — у избирателей, у новой власти, у Счетной Палаты, уже и у правоохранительных органов. Как можно что-то начать делать иначе, как можно исправить ошибки и недоработки без анализа того, что и как уже сделано предшественниками?

Аудит в этом случае вовсе не означает намерение пересмотреть принятые решения и уже утвержденную политику — напротив, это скорее свидетельствует о намерении ее продолжать. Для начала выяснив, что именно было сделано — а что нет, где получилось — а где произошел сбой, как можно исправить ситуацию и что делать в первую очередь.

И тем более логичной в этой ситуации выглядит некоторая пауза в работе министерства. За истекшее время министру и только-только назначенным заместителям пришлось не только принимать дела и разбираться с происходящим в самом МОЗ, но и принимать решения по поводу конфликта в Одесском медицинском университете и следующих один за другим скандалов в Институте Рака. И все это на фоне необходимости участвовать в бюджетном процессе и теперь перестраивать свои планы в соответствии с реалиями финансирования в 2020 году.

Если новое руководство МОЗ только-только приступило к выполнению своих обязанностей, а в это время доставшиеся по наследству и открыто нелояльные подчиненные пишут письма Премьеру с перечнем того, что и с их точки зрения тормозится или не сделано, тогда возникает сразу ряд вопросов.

• Кто руководит МОЗ в реальности? Премьер?.. Или все-таки профильный министр?
• Разве это компетенция подчиненных — давать оценку работе министра и его заместителей и тем более делиться такой оценкой со СМИ и вышестоящим руководством? Что это — если не проявление саботажа и нелояльности?
• Следующий вопрос еще серьезнее. Каков вклад самих бунтующих подчиненных в существование этого перечня того, что «до сих пор» не сделано? Они не понимают, что как сотрудники министерства тоже несут за это все ответственность?

Какие в частности претензии были высказаны в открытом письме к премьер-министру?

«Не подписываются документы по закупкам и поставкам лекарств для тяжелобольных пациентов». И одновременно есть заявление Общественной организации «Орфанные заболевания Украины» о том, что на сентябрь 2019 года не поступило ни единого препарата, из тех, которые должны были быть закуплены через МОЗ в 2019 году. Это ответственность нового руководства МОЗ?.. Если программа закупок не работает и препараты за 2019 год до сих пор не поставлены (а многие не поставлены и за 2018 год), то, может быть, что-то идет не так и сначала нужно разобраться — а не подписывать документы, благодаря которым опять будут переведены средства на счета поставщиков, а лекарств люди так и не увидят? По сути мы видим грубое давление на новое руководство МОЗ и лоббирование интересов посредников и поставщиков, которые при этом ничего так и не поставили.

«Заблокирован процесс поставки машин скорой помощи». Да, в том числе потому что у правоохранителей есть вопросы, как так получилось, что стоимость этих машин оказалась существенно завышенной по сравнению с изначально заявленной. Но об этом в своем письме Премьеру «сопротивление» упомянуть, конечно, забыло.

«Приостановлен процесс автономизации Института рака, больницы ОХМАТДЕТ, Института сердца…» Логично, что процесс автономизации приостановлен — раз объявлено об аудите деятельности этих учреждений. Едва они станут автономными, контроль МОЗ будет утерян и ни провести расследование, ни сделать из него выводы (в том числе кадровые) уже будет невозможно. Не это ли одна из причин чтобы торопить события?

Каждый из нас может в любой момент оказаться в положении пациента или родственника пациента. В чем наш интерес — в том, чтобы некие налаженные в МОЗ процессы просто были продолжены и чтобы сотрудники МОЗ сохранили «право иметь свое мнение», или в том, чтобы был проведен анализ деятельности ведомства и начали, наконец, исправлять ошибки и недоработки предыдущего руководства? Если у нас годами то нет сывороток для лечения инфекционных заболеваний, если в принципе отсутствует эпиднадзор, если лекарства средства на которые выделены, так и не поставлены — так, может, что-то не так в датском королевстве? И здесь не до чьей-то борьбы за кресло и возможности просто продолжать быть экспертом, который ни за что не отвечает?

Отдельно остановимся на обвинении нового руководства МОЗ в «возрождении ручного управления отраслью». Стоит напомнить, что речь идет об отрасли, в которой прямо сейчас идет то, что называют одной из самых масштабных в новейшей истории реформ. Причем это реформа социально чувствительной сферы и она непосредственно затрагивает жизнь и здоровье миллионов людей. Да, Правительство взяло на себя некоторые обязательства, когда заявило о том, что эта реформа будет продолжена и что существенного ее пересмотра не планируется. Но параллельно с этим много раз — и во время предвыборного процесса, и после — поднимались вопросы воплощения этой реформы, ее промежуточных результатов и отсутствия оперативного реагирования старого состава МОЗ на возникающие вызовы.

Как можно провести реформу социально чувствительной сферы, как можно минимизировать неминуемые в такой ситуации риски и потери, без быстрого оперативного реагирования на все возникающие проблемы?

Кейс вокруг «бунта директоратов» очень важен, причем сразу по ряду причин. Это такой же прожектор, подсвечивающий суть и намерения всех сторон, как и бюджетный процесс.

Конечно, как и в случае с получившим намного большую огласку сливом стенограммы разговора Зеленский-Трамп, каждый увидит в этой истории свое и аргументы на пользу более близкой стороны. Постправда и постложь — они такие.

К сожалению, на фоне достаточно широкого (хотя и одностороннего) освещения в СМИ, комментирующие этот кейс практически не задаются вопросом: а кто такие вообще эти люди, эти пусть даже выигравшие конкурс чиновники (!) и почему, собственно, они решили (или кто им такое сказал), что теперь на основании этого они могут и должны формировать государственную политику?

«Право формировать политику получают не на конкурсе. Его получают в результате жесткой борьбы, порой на протяжении десятилетий», — заявил Анатолий Якименко, комментируя «бунт директоратов».

Добавлю: в результате политической борьбы.

Право формировать политику получает политическая партия (партии), выигравшие выборы.
Если Трамп сейчас сворачивает климатический протекционизм — так он получил на это мандат от избирателей, выиграв выборы.

То, что у нас в законе про центральные органы власти написано, что министерство формирует и реализует (да, и реализует потом тоже, об этом работнички директоратов и не хотят слышать) политику, так это во-первых, не означает, что ее не нужно согласовывать с политическим большинством (то есть Радой), а во-вторых, подразумевает, что этим самым большинством в Раде сформирован новый Кабмин, который теперь делегировал полномочия заново переформатированным министерствам формировать и реализовывать согласно с центральным видением политики.

А как иначе?

Вы хотите проиграть (с треском) выборы, но при этом сохранить свои места и продолжить формировать и реализовывать ровно ту же самую политику, которая и привела предыдущую власть к проигрышу? Никаких противоречий? Ну, давайте тогда оставим и Гройсмана, тоже человек старался и какой-то внутренний кастинг проходил.

Другой вопрос, что у нас центральная политическая власть тоже позиции не имеет по множеству вопросов. И особенно — в сфере здравоохранения. Нет у нее целостной картины на уровне партии какую политику в сфере здравоохранения она строит. Ее шатает — то ли мы продолжаем курс Уляны Супрун (тем более что внешние доноры очень давят), то ли мы за 2-5 лет перейдем на страховую модель (чего хотят те, кому поручено курировать эти вопросы).

И именно поэтому, потому что у Премьера нет одинаковой с партией и Президентом единой точки зрения на политику в сфере здравоохранения, он (а значит, и его чувствующие слабину и неуверенность подчинённые — министр и замы) не могут сказать уже своим подчиненным: а кто вы вообще такие и по какому праву вы пытаетесь узурпировать власть, если право на это вы уже потеряли на выборах?

И, конечно, вот это все рейдерство и попытка оставить проигравших у руля и при праве продолжать формировать политику было бы невозможно, если бы за их спиной не стояли как раз те, кто уже выборол право на политическое влияние в результате не просто десятилетий — веков жёсткой борьбы.

Это наши внешние «партнеры», которые абсолютно в стиле колониальной политики занимаются здесь протекционизмом интересов своих бизнесменов. По ходу привычно коррумпируя туземных чиновников.

И вопрос сейчас стоит так: будет ли применен новый закон, будет ли создан прецедент, когда ответственный за работу ведомства сам может полностью сформировать свою команду? Будет ли Премьером подставлено плечо доверия и предложена та помощь, которую, пожалуй, предложить сложнее всего — потому что нужно просто не мешать?.. Пожалуй, это сейчас даже поважнее сумм, заложенных в бюджете.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook