Женевский формат: провал мирных переговоров по Сирии и интересы внешних сил

24-29 января в Женеве прошёл 5-й раунд мирных переговоров по ситуации в Сирии в рамках Сирийской конституционной комиссии (СКК). Заседала не вся комиссия, а её Малая группа (45 человек), по 15 представителей от правительства, оппозиции и «гражданского общества». Целых 5 дней делегаты мучали одни и те же многострадальные вопросы, касающиеся определения главных принципов нового послевоенного конституционного строя Сирии. В итоге, переговоры зашли в тупик и закончились очередным провалом.

Разочарование от итогов не скрывал никто. Представитель сирийского оппозиционного Высшего переговорного совета (ВПС) Хади аль-Бахра заявил, что теперь «мяч на стороне международного трибунала», намекая, что переговоры вряд ли сдвинутся с мёртвой точки без вмешательства внешних сил. Специальный представитель ООН по Сирии, норвежский дипломат Гейр Педерсен, который выступает посредником на переговорах, назвал их «разочарованием», и публично призвал международное сообщество вмешаться и что-то сделать с этим. Раньше он избегал таких резких заявлений. Видимо, в этот раз всё было совсем плохо. В правительственной делегации утверждают, что виной всему оппозиция, которая не может сформулировать свои тезисы и не соглашаются ни на какие инициативы официального Дамаска. А теперь давайте немного контекста.

Сирийская конституционная комиссия (СКК) — это специальный орган, созданный под эгидой ООН в 2019 году после целых 4 лет долгих, трудных и вялых переговоров между сторонами и их внешними покровителями. Комиссия работает в формате конституционной ассамблеи, по крайней мере такая идея закладывалась в самом начале. Цель органа — разработать пакет поправок в существующую Конституцию Сирии или же написать новую Конституцию. Эти изменения, по задумке ООН, должны привести к переформатированию политического устройства Сирии, что приведёт к мирному завершению конфликта.

Комиссия состоит из 150 делегатов, по 50 представителей от трёх сторон — правительства, оппозиции и тех, кого называют «гражданским обществом». По факту, в третью категорию запаковали людей как оппозиционных, так и про-правительственных взглядов: экспертов, аналитиков, академиков, журналистов, общественных деятелей, правозащитников. СКК работает в двух форматах — Большая группа (все 150 человек) и Малая группа (45 человек). Последняя разрабатывает проект конституционных изменений, а Большая группа обсуждает его и принимает. Если верить ООН, которые являются главными координаторами процесса, все решения принимаются консенсусом «где это возможно», или же 75% голосов. Новая Конституция Сирии, разработанная СКК, ставится на референдум, который будет организован на территории Сирии под эгидой и кураторством ООН.

Состав СКК может показаться очень любопытным с точки зрения представительства в ней разных социальных групп. Большая часть делегатов старше 40 лет, имеют высшее образование, меньше половины изучали юриспруденцию. Более 20% родом из Дамаска, это крупнейшая группа по месту рождения. На втором месте идут выходцы из провинции Дамаск (9,3%), а затем третье место разделили между собой представители провинции Аль-Хасака (8%) и Алеппо (8%). Большинство делегатов (64%) - мусульмане-сунниты, христиан там 13%, алавитов 12,7%, друзов всего 6%. Абсолютное большинство участников - этнические арабы (90%), курды, ассирийцы, туркоманы представлены шестью, четырьмя и тремя делегатами соответственно. Ну и наконец, по месту текущего проживания: 58% живут в Сирии, 15% - в Турции, а остальные (около 2-3%) разбросаны по ОАЭ, Саудовской Аравии, Ливану, Египту, США, Канаде, Кувейту, Германии, Австрии, Чехии, Франции, Швеции, Нидерландам и Британии.

Проблемы с работой СКК возникали буквально на каждом шагу. Это был адски тяжёлый процесс. Сперва, ещё до формирования СКК в 2019 году, стороны в принципе не хотели разговаривать друг с другом. Затем согласились на непрямые переговоры при посредничестве ООН. Предыдущему спецпредставителю ООН Стефану де Мистуре приходилось бегать между правительственной делегацией и оппозицией, заседавшими в разных комнатах, и передавать между ними сообщения. Через некоторое время, начались и прямые переговоры, но тоже под чутким надзором и кураторством ООН, и только после вмешательства внешних сил, прежде всего России, Турции и Ирана, которые заставили стороны сесть за стол переговоров и начать диалог.

Когда работа комиссии все же началась, стороны долго не могли согласовать правила процедуры, регламент и время проведения заседаний. Представители сторон часто тянули время, специально толкали бесконечные речи, пользуясь отсутствием дедлайнов и тайминга работы комиссии (их тоже не удалось согласовать). Когда же с форматом работы определились в прошлом году, началась тягомотина уже по существу: стороны зашли в тупик уже по первым пунктам повестки — определение общих положений Конституции Сирии. 5-й раунд переговоров как раз был об этой теме.

Сирийская правительственная делегация настаивает на том, чтобы стороны публично осудили незаконное иностранное военное вмешательство в конфликт, в особенности со стороны Турции. По словам представителей официального Дамаска, нельзя начать переговоры по существу без согласования единых для всех «принципов и ценностей», и одним из них должно быть категорическое неприятие иностранной оккупации. Но оппозиция с этим не согласилась. Во-первых, часть их представителей являются ставленниками Анкары. Во-вторых, многим не понравилось, что правительственная делегация требовала назвать антиправительственные группировки, воюющие с властями, террористическими.

Оппозиционные представители не захотели обсуждать эти «принципы и ценности», и вместо этого потребовали внести изменения в преамбулу и общие положения Конституции. В частности, одним из первых предложений стало возвращение к некоторым положениям Конституции 1950 года, которая налагала серьёзные ограничения на полномочия президента. Естественно, правительственной делегации это не понравилось, и они снова попытались вернуть дискуссию к обсуждению их вопросов о «принципах» на заседании Большой группы. Когда оппозиция выступила против, переговоры зашли в тупик. Дамаск обвинил своих оппонентов в нежелании вести адекватный диалог, а оппозиция обвинила власти в нереалистичности предложенных инициатив.

Провалились и предложения, касавшиеся усиления роли курдов — признание их языка как второго государственного и переименование «Сирийской арабской республики» в просто «Сирийскую республику». Но эти инициативы были отклонены в самой оппозиционной среде под давлением Турции, которая и слышать не хочет о каких-либо уступках курдам в рамках конституционного мирного процесса.

До сегодняшнего дня сирийское правительство очень осторожно подходит к работе СКК в Женеве. Не желая доверять международным посредникам и вести полноценные переговоры с оппозицией (а также, возможно, перестраховываясь, дабы их никто не заставил подписать что-то, о чём потом можно будет пожалеть), официальный Дамаск своеобразно трактует своё участие в комиссии. Свою делегацию они называют «поддерживаемой правительством», а президент Сирии Башар Асад в интервью СМИ лично говорил о том, что его Кабмин не участвует в переговорах. Дескать, делегация, которая ездит в Женеву, лишь выражает позицию правительство.

При этом, сирийцы демонстративно избегают высокорангового представительства на переговорах. Их делегацию в СКК возглавляет всего лишь депутат парламента Ахмад аль-Кузбари, а самый высокопоставленный чиновник, который когда-либо присутствовал на переговорах от Дамаска — помощник министра иностранных дел. Такая интерпретация своего участия и отношение к СКК осложняет переговоры, поскольку создаёт впечатление, что Дамаск относится к этому несерьёзно, а оппозиция получает предлог обвинять Асада в нежелании вести диалог с ними. К тому же, работа СКК никак не представлена на уровне сирийского национального законодательства. Другими словами, работа СКК и принимаемые в ней решения не несут никаких юридических последствий для Сирии — таковой была политическая уступка Дамаску, чтобы там согласились запустить работу комиссии в 2019 году.

Однако проблемы существуют и со стороны оппозиции. Вообще, сама по себе «сирийская оппозиция» - весьма расплывчатое понятие. Под этим словосочетанием имеются в виду множество различных политических фракций, за которыми стоят разные внешние покровители с часто не совпадающей повесткой. Например, глава оппозиционной делегации Хади аль-Бахра представляет про-саудовский Высшийкомитетпереговоров(ВКП). Около 20 из 50 делегатов являются ставленниками Турции и про-турецких фракций северной Сирии. Ещё до 10 делегатов связаны с «Московской платформой» - про-российской оппозиционной группой сирийских политиков, которые, в отличие от остальных, не выдвигают требования отставки Башара Асада. Ещё шестеро делегатов представляют «Каирскую платформу» - сирийских диссидентов, живущих в Египте. Наконец, пятеро являются членами Сирийского координационного комитета — сирийской системной левоцентристской светской оппозиции, которая живёт в Дамаске и, по некоторым сведениям, находится в тесном контакте с правительством.

Такая политическая и идеологическая разношерстность часто рождает споры и конфликты внутри оппозиционного блока. Радикалы против умеренных, исламисты против сторонников светской власти, про-турецкие силы против про-саудовских и про-египетских и т. д. От этого страдает и единство позиций оппозиционного блока, которые они представляют на переговорах. Этим пользуется сирийское правительство, не забывая при каждом случае указывать не несостоятельность оппозиционных фракций, их беспорядочность и несогласованность.

Официальному Дамаску выгодно представлять их в таком свете, чтобы усиливать собственные переговорные позиции, а также выглядеть более конструктивной стороной в этом процессе. Затягивание времени даёт правительству время, чтобы разобраться с некоторыми проблемами «на земле» своими силами. Собственно, отчасти по этой причине процесс переговоров в СКК не запускался аж до 2019 года, хотя его правовую основу заложили ещё в декабре 2015 года во время голосования в Совбезе ООН за резолюцию №2254.

Далеко не все военно-политические силы Сирии представлены в работе СКК. Например, там нет крупнейших антиправительственных группировок, поддерживаемых Турцией — это террористические организации из провинции Идлиб «Тахрир аш-Шям» и «Хуррас ад-Дин», про-турецкие группировки «Сирийской национальной армии» (СНА), остатки группировок «Сукур аш-Шям» и «Нур ад-Дин аз-Занги». Нет там и представителей сирийских курдских организаций, которые формируют самопровозглашённую автономию на северо-востоке страны — это про-американские Сирийские демократические силы (SDF) и Силы народной самообороны (YPG). Против них категорически выступала Турция. Формирование СКК в нынешнем составе критиковали и некоторые умеренные антиправительственные сирийские организации за границей — правозащитные, гуманитарные и общественно-политические. По их мнению, оппозиционный блок СКК не отражает мнение сирийцев в полной мере, и является неполноценным.

Поскольку работа СКК была запущена через 18 месяцев после достижения трёхсторонних Сочинских соглашений между Ираном, Россией и Турцией, то сам переговорный процесс зависит от этих трёх государств. Они являются де-факто гарантами переговоров, сохраняя прямое влияние на участников. Таким образом, справедливо утверждать, что в взаимоотношения в треугольнике Анкара-Москва-Тегеран непосредственно влияют на ход переговорного процесса в Женеве.

По состоянию на сегодня участники СКК не достигли договорённостей ни по одному из основных пунктов за более чем год работы. Как я уже писал, первый раунд переговоров (октябрь 2019 года) закончился провалом ещё на этапе согласования общих положений и принципов: оппозиция твердила про ограничения президентских полномочий, правительство настаивало на осуждении «иностранного вмешательства» и «терроризма», а третья группа делегатов призывала сперва освободить политзаключенных. Во время второго раунда (ноябрь 2019) ООН смогла убедить стороны просто обсудить «общие принципы», которые выдвигали сирийские власти, но не делать из них условия для начала переговоров как таких. Но договориться стороны ни о чём не смогли по существу. Третий раунд прошёл также. Четвёртый раунд сперва был отложен из-за пандемии COVID-19, а в конце августа 2020 года так и не смог начаться после того, как часть делегатов заразились коронавирусом. Его смогли организовать лишь в декабре 2020 года, но он закончился ничем, как и последующий за ним пятый раунд в январе 2021 года.

Видимо, на последний пятый раунд переговоров у международных сил были большие надежды. На третий день переговоров в Женеву в срочном порядке прилетели делегации Ирана, Турции и РФ. По некоторым сведениям, они прибыли «чтобы спасти конституционный процесс».

Переговоры в СКК крайне важны для внешних гарантов. Этот мирный процесс — целиком их заслуга, единственное политическое достижение для урегулирования конфликта за все 10 лет. И пока он на плаву, они могут наслаждаться эксклюзивным статусом гарантов мира и стабильности, имиджем миротворцев и репутацией сил, которые реально влияют на ход событий. На работе СКК и её итогах построены переговоры в Астанинском и Сочинском форматах, которые тоже стали результатом трёхсторонних иранско-турецко-российских соглашений 2017-2018 годов. Весь этот переговорный процесс превратился в альтернативу про-американским западным инициативам, которые провалились ещё в 2012-2014 годах.

Данное позиционирование особенно важное для сторон в контексте прихода к власти в США новой администрации Джо Байдена. Хоть какой-нибудь успех на переговорах СКК мог бы стать мощным политическим сигналом Вашингтону о том, что Россию, Турцию и Иран не стоит сбрасывать со счетов, и именно от них зависит урегулирование конфликта, по которому позиция Белого Дома только формируется. Пока политическое урегулирование привязано к возможностям, воле и влиянию Анкары, Москвы и Тегерана, США и \ или Европа будут вынуждены действовать в рамках существующего переговорного процесса. Иными словами, пока легитимность переговоров СКК (хотя бы внешняя) сохраняется, существует и вероятность их легитимизации на международном уровне.

Соединённые Штаты и Евросоюз не особенно хотят быть привязанными к данному формату переговоров. Это ставит их в зависимость от интересов и «хотелок» Ирана, России и Турции. В некотором роде, Западу был бы даже выгоден развал переговорного процесса в Женеве и прицепленных к нему Астанинского и Сочинского форматов. Это открыло бы путь к новым инициативам и возможностям создать такой формат, который был бы удобным для интересов Европы и \ или США. На данный момент, хоть Запад прямо и не отказывается от работы СКК, но ничем им не помогает.

Даже наоборот: последние санкции Запада против Сирии, введённые в 2020 году, все больше ухудшают социально-экономическую ситуацию в Сирии, тем самым подрывая усилия правительства, направленные на реконструкцию страны, а значит и на восстановление своей власти и легитимности. Ослабление официального Дамаска ведёт к ослаблению их переговорных позиций, и создаёт у оппозиционных сил впечатление скорого «падения режима», а это, в свою очередь, не особенно способствует конструктивным переговорам.

Стороны спешат. В июле 2021 года должны пройти выборы президента Сирии. Россия, Иран и Турция надеются достичь хоть каких-то результатов к этому моменту, чтобы затем «продать» их международному сообществу. А под соусом выборов можно будет провести любые политические изменения, например поменять главу государства, сославшись на его добровольный отказ участвовать на выборах, или легитимизировать новую власть, если выборы признают в оппозиции. Европа заинтересована в стабилизации Сирии и региона, и в целом согласиться с политическими решениями, которые примет СКК. А вот Соединённые Штаты пока не знают до конца, что делать с Сирией. Американские «ястребы» внешней политики считают работу СКК «про-российским процессом», и не хотят его успеха, видя возможности лишь в нескончаемом санкционном давлении до победного конца (как он должен выглядеть, они не объясняют). Более умеренное крыло американских чиновников, которые сейчас получили власть в новой администрации Байдена, ищут способ выйти из конфликта, сохранив лицо. Они примут решения СКК, но если они будут хотя бы на половину учитывать ожидания западной публики: смена руководства республики, закрепление прав курдов и других меньшинств, осуждение террористов, гарантии невозвращения боевиков «ИГ» и проведение прозрачных всеобщих выборов.

Отдельно стоит сказать о позиции официального Дамаска. В интервью российскому Sputnik в октябре 2020 года, президент Сирии Башар Асад назвал переговоры в Женеве в рамках СКК «политической игрой». По его словам, Конституция — это вовсе не то, чего желают сирийцы. Все, о чём они думают — это экономическое благополучие, рабочие места, финансовая стабильность. Конечно, в этом он прав: большинство сирийцев вряд ли сильно обеспокоены поправками в Конституцию, и мало кто в принципе знает, что там происходит в Женеве на переговорах. Социально-экономическая обстановка в Сирии настолько ужасная, что людям некогда размышлять о сложных политических реформах. Пандемия COVID-19, неадекватные санкции Запада, дефицит топлива, рост цен на продукты питания, инфляция и проседание национальной валюты приводят к постепенному обнищанию населения и социальной радикализации, которая может вылиться в новый взрыв, угрожающий дестабилизировать ситуацию на подконтрольных территориях.

Однако в словах президента Асада есть и другой смысл. Для правительства переговоры в рамках СКК — это необязательный процесс, не истина в последней инстанции, не окончательное политическое урегулирование, а всего лишь переговорный формат. Другими словами, это не то место, где им будут диктовать, что им делать с государственном устройством, политическим строем или собственными законами. По мнению многих чиновников в окружении Асада, то, что происходит в Женеве — это прежде всего игра внешних сил, направленная на достижение их собственных интересов, а не на искреннее решение конфликта на благо народа.

После 10 лет войны у сирийских властей сложился весьма циничный и прагматичный подход ко всему происходящему. Они прекрасно понимают, что послевоенное урегулирование по большей части находится в руках внешних сил, а не самих сирийцев. Разрешение конфликта может и будет происходить за счёт местных игроков — правительства и оппозиции. Таким образом, сирийские власти видят в переговорах СКК потенциальную угрозу для собственной политической легитимности. По этой причине, среди прочего, официальный Дамаск и занял своеобразную позицию по отношению к Женеве, а также всячески избегает принимать на себя решения и иногда тормозит переговоры, даже идя на конфликт с россиянами или иранцами.

После последнего раунда переговоров в конце января спецпредставитель ООН по Сирии Гейр Педерсен обвинил правительственную делегацию в неискренности относительно формата переговоров. Якобы была предложена комплексная сделка, которую приняла оппозиция, но отвергли власти. Президент Сирии Башар Асад и его окружение очевидно не желают соглашаться на какие-либо политические сделки накануне президентских выборов, подозревая, что в таком случае их могут попытаться убрать или склонить к добровольному отказу от выборов. В свою очередь, оппозиция раздувает тему выборов в этом году, представляя их чуть ли не как некую «точку невозвращения», после которой можно будет поставить крест на дальнейших переговорах в Женеве. Для них выборы — это шанс ворваться в политический процесс и потеснить правящую партию БААС.

Россия, Иран и Турция пока что не смогли изменить ситуацию, а отношения между ними все больше обостряются. Иранцы бросают вызов влиянию РФ в южных и восточных регионах Сирии, а также на границе с Ливаном. Турки все больше застраивают северо-запад страны своими опорными пунктами и военными базами, параллельно требуя от россиян позволить ещё одну военную операцию против сирийских курдов. Россия пытается разблокировать возможности для экономической реконструкции Сирии и возвращения беженцев, а также выйти на компромисс с Анкарой по поводу северных оккупированных территорий. Европа практически не занимается этим вопросом, оставаясь зажатой между необходимостью «держать лицо» и продолжать «борьбу с режимом» и желанием покончить уже с этой головной болью и стабилизировать миграционные потоки из Леванта.

А в США пока что по инерции продолжают не до конца понятную политику, пытаясь определиться, что делать в перспективе: наращивать военное присутствие, уходить из страны или оставить все как есть до лучших времён. Многое зависит от стратегических переговоров Штатов с Ираном, дальнейшего выстраивания их отношений с Турцией и взаимоотношений с Россией.

В ближайшее время борьба за переговорный процесс обострится по мере приближения даты президентских выборов. Не исключено, что выборы станут некой промежуточной чертой, после которой внешние силы попытаются снова раскачать ситуацию в Сирии в выгодную для себя сторону.

С учётом тяжелейшего кризиса в соседнем Ливане, давление на Сирию продолжит расти, и это будет подгонять международных стейкхолдеров принять какое-то решение. На фоне неспособности основных игроков (США, РФ, Ирана, Турции, ЕС) создать какое-нибудь долгосрочное решение по Сирии, возрастает роль региональных сил, которые ранее не участвовали в конфликте или были отодвинуты на второй план — Египет, Израиль, Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар, Ирак, Китай, Великобритания. Их могут подключать для разрешения тех или иных проблем или для воздействия на участников переговорного процесса.

Сирия остаётся хрупкой и слабой страной. Экономическая ситуация — это проблема №1. Южные регионы страны так и не были нормально реинтегрированы после того, как вернулись под контроль центральной власти в 2018 году, и сегодня страдают от постоянных перестрелок, убийств, грабежей, антитеррористических операций, разборок криминальных банд и бывших участников контрабандных схем, которые существовали тут, пока был жив анклав антиправительственных группировок.

Северные районы Сирии, оккупированные Турцией, все больше привязываются к Анкаре, их образовательной, финансовой, социальной и инфраструктурной сети, тем самым отдаляясь от остальной Сирии и формируя про-турецкий анклав, которому будет сложно вернуться назад.

Провинция Идлиб остаётся токсичным оплотом исламских экстремистов, которые его почти целиком контролирует, и из-за которого фактор «терроризма» в международных переговорах никуда не делся. Зачистить его силовым путем не получается из-за огромного количества проживающих тут беженцев и прикрытия со стороны Турции. Договориться тоже не получается, в основном из-за того, что коалиция «Тахрир аш-Шям», которая контролирует провинцию, является террористическом группировкой и не участвует ни в каких переговорных процессах.

Восток Сирии поделён на зоны влияния Ирана, США, Турции, России, Сирии, курдской администрации, а основные нефтяные поля контролируются курдами, вызывая конфликты с местными арабскими племенами.

За 10 лет ситуация в Сирии однозначно изменилась. Однако мирный процесс только-только начался, и в ближайшее время вряд ли закончится долгосрочным урегулированием. Основная фаза войны в Сирии, которая началась в далёком 2011 году, закончилась где-то в 2018-2019 годах. Начинается битва за послевоенный мир — самая жестокая и бескомпромиссная борьба, которая обычно происходит в подобных конфликтах.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------

Рекомендуем к просмотру беседу Юрия Романенко и Илии Кусы по внешней политике США после прихода в Белый дом Джо Байдена.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, страницу «Хвилі» в Instagram