Інституційна діагностика – умова і засіб модернізації країни

Потреби країни у стані війни та дискусії навколо теми післявоєнного буття загострили давню «метафізичну» проблему української держави – керованості та відповідності організаційних форм суспільним інтересам. Як розірвати замкнуте коло «спроб та помилок», яке притаманне публічним реформаторам та політичним командам, що поповнюють ряди високопосадовців і вийти з «колії залежності» (path dependence) від минулого?

Зазіхання на територію України з боку РФ додали нових випробувань на міцність державної системи, її здатності оперативно реагувати на зростаючі ризики та загрози. Якщо якістю горизонтальних зв’язків та швидкою самоорганізацією українці неодноразово вражали світ, то зміст державної політики і якість управлінської вертикалі залишають бажати кращого.

Зняти димову завісу вторинних питань

Запити суспільства на іншу якість функціональності держави завжди були в топі бажань українців. Наскільки політичні сили втілювали завдання своїх виборців помітно по стабільно низькому рівню довіри громадян до органів влади, в той час як, наприклад, в Швейцарії рівень довіри до державних інституцій стабільно високий.

Загострення протестних настроїв на кожному електоральному циклі і виражена антипатія до ключових публічних гравців були фіксацією невиправдних надій покладених виборцями на тих чи інших персоналій та політичних сил. Одна з головних причин цього «колеса сансари» знаходиться в інституційній площині та має такі прояви як інертність, закритість та корупційність адміністративного апарату з паралельною відсутністю стратегічного бачення та консервацією потенціалу країни (справедливе обурення громадян України, чому ми не маємо винищувачів в достатній кількості і не виробляємо ракети різної дальності, за наявності в 90-х роках потужного авіабудування і оборонно-промислових підприємств, створених старшими поколіннями).

Повторення політиками і чиновниками словосполучення «інституційна спроможність» якісно нічого не змінює, якщо немає розуміння природи інститутів і організацій та відповідного арсеналу заходів, спрямованих на усунення інституційних дисфункцій.

Штучні структурні перешкоди для реалізації соціальних запитів породжували і породжують напругу в суспільстві і призводять до даремної втрати енергії громадян. Звична практика, коли для вирішення тих чи інших проблем, пов’язаних з інтересами громад чи професійних спільнот потрібні надмірні зусиль й застосування різноманітних засобів (позови, інформаційні кампанії, акції протесту та інше), інакше проблема «консервується» через різного роду заслони й знецінення експертних кіл і підприємництва з боку держави.

В свою чергу, чимала кількість інституційних дисфункцій посилює тіньовий аспект у функціонуванні держави, зловживання адміністративним ресурсом і в кінцевому рахунку призводить до суттєвих фінансових втрат для країни і розподілу додаткових привілеїв серед владного оточення (часті випадки непотизму – влаштування родичів на посади, «торгівля» інсайдами у фінансовому секторі та інше). Розмитість системи відповідальності вищих посадових осіб та відсутністю культури організаційних висновків цементують практики «рєшал» і клептократії. Субкультура «фунтов и решал» – угроза национальной̆ безопасности (hvylya.net) Тому «на виході» – проблема довіри та атмосфера корупції, що в сукупності знижує громадянський потенціал та нівелює інвестиційну привабливість країни. І головне, в умовах війни – втрачаються можливості для посилення фронту і тилу. Маємо спільне завдання: розрубати «гордіїв вузол» інституційних пасток і подолати звичний для українського політикуму підхід, коли мікроменеджмент або піар-ініціативи превалюють над стратегією і тактикою, що створює додатковий вал операційного «цунамі» та щоденно зростаючого масиву проблем.

Політичний порядок. Інститути важливі

З часів Платона, Аристотеля в гуманітарній сфері інституційні форми займають одне з центральних місць як об’єкт досліджень, фокус яких змінюється під впливом наукових парадигм, історичних процесів та політичного досвіду. В контексті теперішніх потреб України, корисно звертатися до політико-правових процесів ХХ століття. Відставання в розвитку політичних інститутів порівняно з соціальними і економічними перетвореннями в суспільствах, що прагнули змін розкрив в своїй роботі класик політичної думки Семюел Хантінґтон ще наприкінці 70-х років. Перехід від колоніального статусу до суб’єктності низки країн Азії, Африки, Латинської Америки після Другої Світової війни дали багатий фактаж для досліджень умов здійснення влади, протидії насиллю і формуванню політичного порядку.

Чому вестернізація як сліпе копіювання західних практик не принесло бажаного результату, Хантінґтон пов’язував з недооцінкою американцями інституційного проектування, зумовленого особливостями історичного досвіду США привнесеного з європейського материка. «Коли американець думає про проблеми державного будівництва, його увага спрямована не на створення органів управління і зміцнення влади, а на обмеження і поділ влади…В ситуації, коли потрібно розробити політичну систему, яка б максимально утверджувала владу і порядок, він безпомічний. У нього на всі випадки життя один рецепт: державна система повинна ґрунтуватися на вільних і справедливих виборах», – зазначав Хантінгтон в роботі «Політичний порядок в суспільствах, що змінюються» (1968). Тобто попри безумовну важливість виборів як механізму оновлення влади для модернізації країни їх недостатньо. Чим складніше і неоднорідніше суспільство, тим складніше воно має бути організоване. Відповідно, щоб вибори повноцінно виконували свою функцію необхідний певний рівень політичної організації.

Хантінґтоном навіть були розроблені критерії інституціональності політики, так згідно його концепції розвинутість політичної системи визначається адаптивністю, складністю, автономією і узгодженістю її організацій і процедур. Вчений акцентував на важливості комплексного підходу до аналізу і проектування інститутів, необхідності врахування крім суто юридичного, ще й соціологічного та історичного контексту їх функціонування.

Інтерес до суспільно-політичних трансформацій отримав активне продовження в роботах транзитологів від О’Доннелла до Пшеворського. Їх дослідження стосувалися обставин формування демократичних режимів в країнах, що вийшли з комуністичної парадигми і обрали проамериканську чи проєвропейську модель розвитку, до яких належить і Україна. Звичайно, що стартові умови пострадянських суспільств і їх сателітів, зокрема країн Вишеградської групи наприкінці 80-х і початку 90-х суттєво відрізнялися від країн так званого третього світу 50-х років ХХ століття. Проте, попри мобілізованість суспільств для досягнення амбіційних політичних цілей, країни колишнього соціалістичного табору в Європі зіштовхнулися з переліком труднощів на шляху демократизації і забезпечення верховенства права. Зокрема, на цьому просторі навіть сформувався терористичний режим фашистського типу, що вже котрий рік брутально порушує міжнародне право і здійснив напад на Україну. По суті кремлівське злочинне угруповання, погрожуючи світовій спільноті ядерною війною, буквально «оновило» фукуямівську концепцію «кінця історії» з 90-х і оголило непривабливі аспекти соціально-політичних процесів в різних країнах світу і в роботі міжнародних організацій.

Інституційна матриця з одного боку пронизує всі суспільні взаємовідносини, з іншого має дещо розмиті контури у масовому сприйнятті. Науковий доробок інституціональної теорії об’єднує напрацювання математиків, психологів, правників і філософів. Одна з ключових постатей цього напрямку історик-економіст Дуглас Норт, який показав закономірності процесів в політичних системах на прикладі формальних і неформальних норм – «правил гри» в господарчій і адміністративній сферах різних спільнот. Також аналізуючи суспільні трансформації, нобелівський лауреат обґрунтовував доцільність державного регулювання в умовах глибоких криз і необхідності розуміння витоків суспільних практик для проведення реформ, інакше поверхневі і поспішні зміни спричиняють регрес і нові складнощі.

До кінця свого життя Норт продовжував розвивати інституціоналізм як своєрідну методологію соціального інжинірингу, і в останній з своїх робіт «Насилля і соціальні порядки. Концептуальні рамки для інтерпретації писемної історії людства» (2009) разом з колегами політологами визначив кореляцію, чим досконаліша інституційна структура і є безособовість як принцип організацій, тим менший ризик застосування неправомірного насилля з боку держави і більша ступінь «відкритого доступу», тобто демократії і свободи, які в свою чергу сприяють інноваційним практикам і зростанню добробуту в суспільстві.

Аналогічно Хантінґтону для Норта вибори самі по собі не гарантують демократії, а впровадження того чи іншого інституту потребує врахування контексту, оцінки інституціональності політичної системи і потреб соціуму. Такий підхід є продовженням логіки системного аналізу, сформованого ще в 50-х роках минулого століття американським політологом Девідом Істоном в роботах «Політична система», «Системний аналіз політичного життя» та інш. Поки в провідних країнах світу в експертному і управлінському дискурсах значна увага приділяється мінімізації трансакційних витрат в політиці, посиленню арбітражних функцій інституцій і розробці стимулів у нормопроектуванні і різних сферах життєдіяльності (наприклад, концепція Nudge авторства нобелівського лауреата, економіста Річарда Талера і правника Касса Санстейна), в українському медійному полі поняття «політична система» й досі залишається маловживаним, право сприймається переважно в позитивістському ключі XIX ст., а значить залишається відношення до держави як до статичного утворення й без громадянського суспільства як партнера і фактора рівноваги в системі.

Свобода і вузький коридор

Розуміння функціонування політичних систем і досягнення балансу між державою і громадянським суспільством є відправною точкою для спільнот, що прагнуть дієвого демократичного устрою. Цьому приділена увага в роботі турецько-американського економіста Дарона Аджемоглу і британського політолога Джеймса Робінсона «Вузький коридор. Держави, суспільство і доля свободи» (2019). В полі зору дослідників – формування інститутів як типізованих моделей взаємодії і закономірності їх впливу на забезпечення прав і свобод в суспільстві. На основі широкого історичного матеріалу і політико-правового аналізу автори показують, що свобода ніде й ніколи не виникає автоматично, і досягти її завжди було складно. І обґрунтовують, що це суттєво залежить від появи держави та інститутів, які мають кардинально відрізнятися від того, як це уявляв автор концепції «війни всіх проти всіх» і суспільного договору англієць Томас Гоббс: це має бути не всемогутній нестримний морський монстр, а «закута держава». Отже, замість гоббсівського бачення держави XVII століття, дослідники виокремлюють три іпостасі Левіафана – відсутній (absent), деспотичний (despotic) і закутий (shackled).

Розмірковуючи над тим як сформувався тип закутої держави, дослідники прийшли до висновку про співпадіння історичних факторів, а саме – поєднання представницьких інститутів та норм германських племен із адміністративною і юридичною традицією римлян, що створило унікальний баланс сил між державою і суспільством. Відповідно, питання демократичної організації суспільств аж ніяк не є «ментальним», переконані автори, – це результат низки факторів, що визрівали впродовж століть. Відповідно, розуміння цих факторів і обставин підвищують наші шанси на побудову ефективного демократичного устрою.

Поняття «клітки норм» Аджемоглу і Робінсон пояснюють еволюцію політичних утворень від примітивних до складно організованих. При цьому подолання клітки норм як усталених практик є стартом процесів по формуванню суспільств відкритого типу і держави як управлінського механізму. І принципове значення для їх балансу має ефект «Червоної Королеви» (образ з твору Льюїса Керролла «Аліса в Країні чудес»), – «треба бігти з усіх ніг, щоб тільки залишатися на місці», що означає рух і динаміку громадянського суспільства і держави. Тому що умовно перекіс на важелі однієї з сторін несе додаткові ризики – перехід у охлократичний стан або встановлення диктатури. Тому й свобода може бути лише в «коридорі», за його межами анархія або деспотизм.

Таким чином, держава як головний інститут політичної системи має бути «провайдером» волі громадян для співжиття та вирішення комплексу завдань, типових для великих спільнот, об’єднаних географічними, історичними та соціокультурними факторами. Громадянське суспільство є одночасно подразнювачем і партнером для держави, умовою тримання держави в людиноцентричних рамках і контролю за належним виконанням її функцій щодо безпеки і розвитку країн, що й від соціуму вимагає плекання етичних та інтелектуальних стандартів комунікацій й співжиття.

Конституанта – не панацея

Як досягнути балансу між державою і громадянським суспільством про який пишуть Аджемоглу і Робінсон та створити умови для модернізації країни, зростання якості життя громадян? Питання актуальне для України і, особливо, в умовах зовнішніх загроз. Якщо чергова виборча каденція не призвела до системних зрушень, виникає логічне запитання, що не так?

Типовий підхід в рамках «старого інституціоналізму», який ми спостерігаємо останні десятиліття – це миттєві пропозиції змін до конституції чи ініціативи з проведення конституційних комісій як відповідь на політичні негаразди або ж виникнення при уряді реформаторських організацій різного гатунку з гарними намірами і медійними супроводом. Що у підсумку перетворюється на політтехнологічний інструментарій влади для електорального рейтингу чи «парасольку» різних бізнес-груп для прихованого лобізму своїх інтересів, і з часом втрачає сенс через методологічні хиби експертної взаємодії і хаотизацію дискурсу.

Переважно наміри реформ зводяться до вимоги термінових змін видимої частини, без врахування того, що конституція – це не просто книжечка з переліком статей, а втілення конституційного устрою, який в свою чергу є складною інституційною системою, що визначає нормативне і регуляторне поле для управління і взаємодії мільйонів людей. Тому замість підходів «різати по живому», будь-які конституційні зміни потребують «нейрохірургів», які бачать всю систему організму, а не лише поверхневу тканину. Аналогічно і з реформами, потрібна інша парадигма, щоб не повторювати минулі ініціативи, що не мали системної логіки і належної політико-правової експертизи. Национальная экономическая стратегия “Украина 2030”: фундаментальные ошибки и заблуждения (hvylya.net)

Крім відвертих управлінських збоїв типу блокування масиву податкових накладних, що створює суттєві втрати для бізнесу, який один з ключових симптомів, що свідчить про кризу держави? Це стан її нормативно-правової бази і правозастосування, тобто якість законів, указів, постанов, їх дієвості і відповідності суспільним запитам, що в свою чергу безпосередньо впливає на якість державного механізму. Так, у цьогорічному рейтингу верховенства права WJP (world justice project) за 2022 рік Україна зайняла 76 місце. Для порівняння в лідерах – скандинавські країни (Данія, Норвегія, Фінляндія, Швеція), Естонія на 9-му місці, Сінгапур 17-й. При цьому за показником регуляторного правозастосування, який є складовою WJP-індексу Україна ще нижче – займає 106 місце. І за останні сім років позиції України коливалися на рівні восьмого десятка «юстиційного» рейтингу, що охоплює 140 країн. Якщо у сучасних адептів радянської доктрини права з’явиться аргумент, що мовляв треба посилювати вплив репресивного блоку і справи підуть краще, це не так. Тому що навіть по рейтингу видно, що країни де силовики і є всією владою – там немає верховенства закону, а є правовий нігілізм і свавілля, яскравий приклад цьому – путінська Росія (знаходиться у другій сотні WJP). Інституційна деформація росії як фактор війни. Перевага України – громадянськість (hvylya.net)

Це тільки один з прикладів з кількісно/якісними показниками, які потребують повноцінної уваги суспільства. Коли нормативне поле «захаращене» тисячами документів, часто не узгоджених і суперечливих, а парламентські сили є продуцентами законодавчого спаму і періодично здійснюють відволікаючі маневри для контролю над фінансовими потоками і активами держави для окремих ФПГ, то за умови традиційних реформ, можливі лише зміни декорацій і фарб фасаду, але не суті системи.

Таким чином, якщо розглядати політику не у виборчому контексті, а як сферу управління і цілепокладання, маємо визнати глибинні проблеми (так звана глибинна/тіньова держава є лише їх проявом) організованості нашого соціуму та вади «механіки» конституційного устрою, що склався в Україні за останні десятиліття (це не лише змішана форма правління та її практичний вимір). Адже ні для кого не секрет за якими принципами переважно формуються політичні партії в Україні, специфіка розпорядження державними підприємствами та ресурсні втрати в різних сферах господарства (митниці, надрокористування), культури (інфраструктура музейних фондів) та інш.

Виходячи з викладеного, якісні зміни в Україні будуть можливі, коли методологія змін буде враховувати «метафізику» соціальної взаємодії і її структурних основ – інститутів. Враховуючи властивості політики як сфери управління, потрібно починати з фундаментальних засад. Відповідно Україна потребує інституційної діагностики, що міститиме формальні і неформальні складові системи управління – аналіз нормативно-правової бази, кадрове наповнення влади по секторам із зрозумілими індикаторами ефективності, з моніторингом державних рішень і зворотним зв’язком з суспільством. Саме діагностика інститутів як інструментарій стратегічного управління, а не аудит держави, що звучало під час останніх виборів як гасло.

Програма «оздоровлення» держави має бути постійною і ґрунтуватися на міждисциплінарній експертизі, політико-правовій фаховості, знанні ризик-менеджменту і нових технологій. Тому що як показує наша дійсність, навіть хороші задуми без належної експертизи, виглядають як латання пробоїн в понівеченому судні. Один з прикладів – залучення IT-фахівців для національного проекту «Держава в смартфоні» мало сенс і на виході маємо адміністративні сервіси онлайн, що безумовно корисно, але ще корисніше було б мати оцифрований державний механізм як розгорнуту карту відомств, їх функціоналу, бюджету та управлінських процесів з переліком різних опцій: оцінкою ризиків, фінансових індикаторів і т.д. Для цього треба, щоб «технічне завдання» формували не тільки айтішники, але й фахівці профіль яких відповідає переліку вище. Важливо, щоб держава змінювалася зсередини, а не залишалося інертною і корупційною хоча і з гарною інтернет-вітриною.

***

Сьогодні на рівні суспільства достатньо напрацювань, щоб створити передумови для сталого зростання країни шляхом реалізації інтелектуального потенціалу, підприємницького хисту і працелюбства українців. Всі зовнішні та внутрішні обставини стимулюють нас до системних змін та інноваційних підходів, щоб корабель «Україна» впевнено тримався в бурхливих водах сьогодення і тримав курс у вірному напрямку.

Автор - аналітик Міжнародного науково-експертногоа центру моніторингу наслідків військових збройних конфліктів