Институциональная диагностика – условие и средство модернизации страны

Потребности страны в состоянии войны и дискуссии вокруг темы послевоенного бытия заострили давнюю «метафизическую» проблему украинского государства – управляемости и соответствия организационных форм общественным интересам. Как разорвать замкнутый круг «попыток и ошибок» присущий публичным реформаторам и политическим командам, пополняющим ряды власть имущих и выйти из «колеи зависимости» (path dependence) от прошлого?

Посягательство на территорию Украины со стороны РФ добавили новых испытаний на прочность государственной системы, ее способности оперативно реагировать на растущие риски и угрозы. Если качеством горизонтальных связей и быстрой самоорганизацией украинцы неоднократно впечатляли мир, то наполнения государственной политики и качество управленческой вертикали оставляют желать лучшего.

Снять дымовую ширму вторичных вопросов

Запросы общества на другую функциональность государства всегда были в топе желаний украинцев. Насколько политические силы воплощали задачи своих избирателей, видно по стабильно низкому уровню доверия граждан к органам власти, в то время как, например, в Швейцарии уровень доверия к государственным институциям стабильно высокий.

Обострение протестных настроений на каждом электоральном цикле и выраженная антипатия к ключевым игрокам были фиксацией неоправданных надежд, которые возлагали избиратели на тех или других персоналий и политических сил. Одна из главных причин этого «колеса сансары» находиться в институциональной плоскости и имеет такие проявления как инертность, закрытость и коррупционность административного аппарата с параллельным отсутствием стратегического видения и консервацией потенциала страны (понятное недоумение граждан Украины, почему мы не располагаем достаточным количеством истребителей и не производим ракеты разной дальности, при наличии в 90-х годах мощного авиастроительства и оборонно-промышленных предприятий, созданных старшими поколениями).

Повторение политиками и чиновниками словосочетания «институциональная способность» качественно ничего не меняет, если нет понимания природы институтов и организаций и соответственно арсенала средств, направленных на устранение институциональных дисфункций.

Искусственные преграды для реализации социальных запросов порождали и порождают напряжение в обществе и приводят к потери энергии граждан. Привычная практика, когда решение локальных проблем, связанных с интересами громад или профессиональных сообществ требует чрезвычайных усилий и применения разнообразных средств (судебные иски, информационные кампании, акции протеста и другие), иначе проблема «консервируется» из-за разного рода заслонок и обесценивания экспертных кругов и предпринимательства со стороны государства.

В свою очередь, большое количество институциональных дисфункций усиливает теневой аспект в функционировании государства, злоупотребление административным ресурсом и, в конечном итоге, приводит к существенным финансовым потерям для страны и распределению дополнительных привилегий среди властного окружения (частые случаи непотизма – устройства родственников на должности, «торговля» инсайдами в финансовом секторе и др.). Размытие системы ответственности высших должностных лиц и отсутствие культуры организационных выводов цементируют практики «решал» и клептократии. Субкультура «фунтов и решал» – угроза национальной̆ безопасности (hvylya.net) Поэтому «на выходе» – проблема доверия и атмосфера коррупции, что в совокупности снижает потенциал гражданственности и нивелирует инвестиционную привлекательность страны. И главное, в условиях войны – теряются возможности для усиления фронта и тыла. Имеем общую задачу: разрубить «гордиев узел» институциональных ловушек и преодолеть обычный для украинского политикума подход, когда микроменеджмент либо пиар-инициативы превалируют над стратегией и тактикой, что создает дополнительный вал операционного «цунами» и ежедневно растущего количества проблем.

Политический порядок. Институты важны

Со времен Платона, Аристотеля в гуманитарной повестке институциональные формы занимают одно из центральных мест как объект исследований, фокус которых меняется под воздействием научных парадигм, исторических процессов и политического опыта. В контексте сегодняшних потребностей Украины, полезно обращаться к политико-правовым процессам ХХ века. Отставание в развитии политических институтов по сравнению с социальными и экономическими преобразованиями и роль институций в обществах, стремящихся к изменениям, раскрыл в своей работе классик политической мысли Сэмюэл Хантингтон еще в конце 70-х годов. Переход от колониального статуса к субъектности многих стран Азии, Африки, Латинской Америки после Второй Мировой войны дали богатый фактаж для исследований условия реализации власти, противодействия насилию и формированию политического порядка.

Почему вестернизация как слепое копирования западных практик не принесла желаемого результата, Хантингтон связывал з недооценкой американцами институционального строительства, что на его взгляд обусловлено особенностями исторического опыта США относительно политико-правовой организации общества, привнесенного с европейского материка. «Когда американец думает о проблемах государственного строительства, его внимание направлено не на создание органов управления и укрепление власти, а на ограничения и разделение властей… В ситуации, когда нужно разработать политическую систему, которая б максимально утверждала власть и порядок, он беспомощен», – писал Хантингтон в работе «Политический порядок в меняющихся обществах» (1968). То есть, несмотря на безусловную важность выборов как механизма обновления власти для модернизации страны их недостаточно. Чем сложнее и неоднородней общество, тем сложнее оно должно быть организовано. Соответственно, чтобы выборы полноценно выполняли свою функцию необходим определенный уровень политической организации.

Хантингтоном даже были разработаны критерии институциональности политики, так, согласно его концепции, развитость политической системы определяется адаптивностью, сложностью, автономией и согласованностью ее организаций и процедур. Ученый акцентировал на важности комплексного подхода к анализу и проектированию институтов, необходимости понимания кроме сугубо юридического, еще и социологического и исторического контекста их функционирования.

Интерес к общественно-политическим трансформациям получил активное продолжение в работах транзитологов от О’Доннелла до Пшеворского. Их исследования касались обстоятельств формирования демократических режимов в странах, вышедших из коммунистической парадигмы и выбравших проамериканскую или проевропейскую модель развития, к коим принадлежит и Украина. Конечно, стартовые условия постсоветских обществ и их сателлитов, в частности стран Вышеградской группы в конце 80-х и вначале 90-х существенно отличались от стран так называемого третьего мира 50-х годов ХХ века. Но несмотря на мобилизованность общества для достижения амбициозных политических целей, страны бывшего социалистического лагеря в Европе столкнулись с перечнем сложностей на пути демократизации и обеспечения верховенства права. В частности, на данном пространстве даже сформировался террористический режим фашистского типа, совершивший нападение на Украину и который уже многие годы грубо нарушает международное право. По большому счету кремлевская криминальная группировка, угрожая мировому сообществу ядерной войной, буквально «обновила» фукуямовскую концепцию «конца истории» из 90-х и обнажила неприглядные аспекты социально-политических процессов в разных странах мира и в работе международных организаций.

Институциональная матрица с одной стороны пронизывает все общественные взаимоотношения, с другой – имеет размытые контуры в массовом восприятии. Наследие институциональной теории объединяет наработки математиков, психологов, правоведов и философов. Одна из ключевых фигур этого направления экономист-историк Дуглас Норт, показавший закономерности процессов в политических системах на примере формальных и неформальных норм – «правил игры» в хозяйственной и административной деятельности разных сообществ. Так же анализируя общественные трансформации, нобелевский лауреат обосновал целесообразность государственного регулирования в условиях глубокого кризиса и необходимости понимания истоков общественных практик для проведения реформ, иначе поверхностные и поспешные изменения приводят к регрессу и новым сложностям.

До конца своей жизни Норт продолжал развивать институционализм как своеобразную методологию социального инжиниринга, и в последней из своих работ «Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества» (2009) вместе с коллегами политологами определил корреляцию, чем совершенней институциональная структура и обезличенность как принцип организаций, тем меньше риск применения неправомерного насилия со стороны государства и больше степень «открытого доступа», демократии и свободы, которые в свою очередь способствуют инновационным практикам и росту благополучия в обществе.

Аналогично Хантингтону для Норта выборы сами по себе не гарантируют демократию, а внедрение того или другого института требует понимание контекста, оценки институциональности политической системы и потребностей социума. Такой подход является продолжением логики системного анализа, сформированного еще в 50-х годах прошлого века американских политологом Дэвидом Истоном в работах «Политическая система», «Системный анализ политической жизни» и др. Пока в ведущих странах мира в экспертном и управленческом дискурсах значительное внимание уделяется минимизации трансакционных издержек в политике, усилению арбитражных функций институтов и разработке стимулов в нормопроектировании и разных сферах жизнедеятельности (например, концепция Nudge авторства нобелевского лауреата, экономиста Ричарда Талера и правоведа Касса Санстейна), в украинском медийном поле понятие «политическая система» и сейчас мало употребляемо, и право преимущественно воспринимается в позитивистском ключе XIX века, а значит отношение к государству сохраняется преимущественно как к статистическому образованию и без гражданского общества как партнера и фактора равновесия в системе.

Свобода и узкий коридор

Понимание принципов функционирования политических систем и достижение баланса между государством и гражданским обществом является точкой отсчета для сообществ, стремящихся к действенному демократическому устройству. Этому уделено внимание в работе турецко-американского экономиста Дарона Аджемоглу и британского политолога Джеймса Робинсона «Узкий коридор. Государства, общество и доля свободы» (2019). В поле зрения исследователей – формирование институтов как типизированных моделей взаимодействия и закономерностей их влияния на обеспечение прав и свобод в обществе. На основе обширного исторического материала и политико-правового анализа авторы показывают, что свобода нигде и никогда не возникает автоматически, и достичь ее всегда было сложно. И обосновывают, что это зависит от появления государства и институтов, при этом они должны кардинально отличаться от того, как это представлял автор концепции «войны всех против всех» и общественного договора англичанин Томас Гоббс: это должен быть не всемогущий морской монстр, а «скованное государство». То есть, вместо гоббсовского видения государства XVII века, исследователи выделяют три ипостаси Левиафана – отсутствующий (absent), деспотичный (despotic) и скованный (shackled).

Размышление над тем, как сформировался тип скованного государства, Аджемоглу и Робинсон пришли к выводу о совпадении исторических факторов, а именно – соединении представительских институтов и норм германских племен с административной и юридической традицией римлян, что создало уникальный баланс между государством и обществом. Соответственно, вопросы демократической организации обществ не принадлежат к «ментальным», убеждены исследователи, – это результат перечня факторов, которые вызревали в течении веков. Соответственно, понимание этих факторов и обстоятельств повышают наши шансы на построение эффективного демократического устройства.

Понятием «клетки норм» Аджемоглу и Робинсон объясняют эволюцию политических образований от примитивных до сложно организованных. При этом преодоление «клетки норм» как устоявшихся практик для поддержки порядка является стартом процессов формирования обществ открытого типа и государства как управленческого механизма. И принципиальное значение для их баланса имеет эффект «Красной королевы» (образ с книги Льюиса Кэрролла «Алиса в стране чудес»). «Нужно бежать со всех ног, чтобы только оставаться на месте», что означает движение и динамику гражданского общества и государства. Потому что условно перекос на чаши одной из сторон несет дополнительные риски – переход в охлократическое состояние либо установление диктатуры. Поэтому и свобода может быть только в «коридоре», за его пределами анархия и деспотизм.

Таким образом, государство как главный институт политической системы должно быть «провайдером» воли граждан для сожития и решения комплекса заданий типичных для больших сообществ, объединенных географическими, историческими и социокультурными факторами. Гражданское общество одновременно является раздражителем и партнером для государства, условием нахождения государства в человекоцентричных рамках и контроля за надлежащим исполнением его функций относительно безопасности и развития страны, что так же от социума требует культивирования этических и интеллектуальных стандартов коммуникаций и сожития.

Конституанта – не панацея

Как достичь баланса между государством и гражданским обществом, о котором пишут Аджемоглу и Робинсон и создать условия для модернизации страны, роста качества жизни граждан? Вопрос актуальный для Украины и особенно, в условиях внешних угроз. Если очередная избирательная каденция не привела к системным изменениям, возникает логический вопрос, что не так?

Типичный подход в рамках «старого институционализм», который мы наблюдаем в последние десятилетия – предложения изменений в конституцию или инициативы по проведению конституционных комиссий как ответ на политические невзгоды, либо же возникновения при правительстве реформаторских организаций разного толка с благими намерениями и медийным сопровождением. Что по итогу превращается на политтехнологический инструментарий власти для электорального рейтинга либо «зонтик» разных бизнес-групп для скрытого лоббизма своих интересов и со временем теряет смысл из-за методологических ошибок экспертного взаимодействия и хаотизации дискурса.

Преимущественно намерения реформ сводятся к требованиям срочных изменений видимой части, с игнорированием того факта, что конституция — это не просто книжечка с перечнем статей, а выражение конституционного устройства, которое в свою очередь является сложной институциональной системой, определяющей нормативное и регуляторное поле для управления и взаимодействия миллионов людей. Поэтому вместо подходов «резать по живому», любые конституционные изменения требуют «нейрохиругов», которые видят всю систему организма, а не только поверхностную ткань. Аналогично и с реформами, нужна другая парадигма, чтобы не повторять прошлые инициативы, не имеющие системной логики и надлежащей политико-правовой экспертизы. Национальная экономическая стратегия “Украина 2030”: фундаментальные ошибки и заблуждения (hvylya.net)

Кроме видимых управленческих сбоев как, например, блокировка налоговых накладных, причиняющих ущерб бизнесу, какой один из ключевых симптомов кризиса государства? Это состояние ее нормативно-правовой базы и правоприменения, то есть качество законов, указов, постановлений, их действенности и соответствия общественным запросам, что в свою очередь непосредственно влияет на качество государственного механизма. Так, в рейтинге верховенства права WJP (world justice project) за 2022 год Украина заняла 76 место. Для сравнения в лидерах – скандинавские страны (Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция), Эстония на 9-м месте, Сингапур 17-й. При этом по показателю регуляторного правоприменения, являющегося составляющим WJP-индекса, Украина еще ниже – занимает 106 место. И за последние сем лет позиции Украины балансировали на уровне восьмого десятка «юстиционного» рейтинга, охватывающего 140 стран. Если у современных адептов советского права появится аргумент, что мол нужно усиливать влияние репрессивного блока и дела пойдут лучше, это не так. Даже по рейтингу видно, что страны, где силовики и есть вся власть, там вместо верховенства закона – правовой нигилизм и произвол, пример этому – путинская Россия (находится во второй сотни WJP). Інституційна деформація росії як фактор війни. Перевага України – громадянськість (hvylya.net)

Это только один пример количественно/качественных показателей, требующих полноценного внимания общества. Когда нормативное поле «захаращено» тысячами документов, часто не согласованных и противоречивых, а парламентские силы являются продуцентами законодательного спама и периодически совершают отвлекающие маневры для контроля над финансовыми потоками и государственными активами для отдельных ФПГ, то при условии традиционных реформ, возможны лишь смена декораций и красок фасада, не меняющих суть системы.

Таким образом, если рассматривать политику не в избирательном контексте, а как сферу управления и целеполагания, нужно признать глубинные проблемы (так называемое глубинное/теневое государство только ее проявление) организованности нашего социума и недостатки в «механике» конституционного устройства, сложившегося в Украине за последние десятилетия (это не только смешанная форма правление и ее практическое измерение). Ведь ни для кого не секрет по каким принципам преимущественно формируются политические партии в Украине, специфика распоряжения государственными предприятиями и ресурсные потери в разных сферах хозяйства (таможня, недропользование), культуры (музейные фонды) и т.д.

Исходя из изложенного, качественные изменения в Украине будут возможны, когда методология изменений будет учитывать «метафизику» социального взаимодействия и ее структурных основ – институтов. Учитывая свойства политики как сферы управления, начинать нужно с фундаментальных оснований. Соответственно, Украине нужна институциональная диагностика, включающая формальные и неформальные составляющие системы управления: анализ нормативно-правовой базы, кадровое наполнение по секторам с понятными индикаторами эффективности и привязкой к финансовым показателям, мониторинг государственных решений и обратной связи с обществом. Именно диагностика как инструментарий стратегического управления, а не аудит государства, что звучало во время последних выборов как лозунг.

Программа «оздоровления» государства должна быть постоянной и базироваться на междисциплинарной экспертизе, политико-правовой подготовке, знании риск-менеджмента и новых технологий. Как показывает наша действительность, даже хорошие замыслы без надлежащей экспертизы выглядят как латание пробоин в искорёженном корабле. Один из примеров – привлечение IT-специалистов для национального проекта «Государство в смартфоне» имело смысл и на выходе граждане получили часть административных услуг онлайн, что безусловно полезно, но еще полезнее было бы иметь оцифрованный государственный механизм как развернутую карту ведомств, их функционала, бюджета и управленческих процессов с перечнем разных опций: оценкой рисков, финансовых индикаторов и т.д. Для этого нужно, чтобы «техническое задания» формировали не только айтишники, но и специалисты профиль которых соответствует описанному выше. Важно, чтобы государство менялось изнутри, а не оставалось инертным, коррупционным хоть и с красивой интернет-витриной.

***

Сегодня на уровне общества достаточно наработок, чтобы создать предпосылки для устойчивого роста страны путем реализации интеллектуального потенциала, предпринимательской сноровки и трудолюбия украинцев. Все внешние и внутренние обстоятельства стимулируют нас к системным изменениям и инновационным подходам, чтобы корабль «Украина» уверенно держался в бурных водах настоящего и держал курс в правильном направлении.

Автор - аналитик Международного научно-экспертного центра мониторинга последствий военных вооруженных конфликтов