К реформе рынка земли в Украине

Предлагаем вашему вниманию доклад известных экономистов Владислава Иноземцева и Дмитрия Некрасова, посвященный земельной реформе в Украине. Доклад был заказан Украинским институтом будущего и презентован в Киеве 14 ноября. В нем показан опыт земельной реформы в странах Центральной и Восточной Европе, России и задачам, которые стоят перед Украиной и ее сельскохозяйственной отраслью.

Здесь выступление  Владислава Иноземцева в UIF, а здесь Дмитрия Некрасова.

К реформе рынка земли в Украине

Введение. Особенности земельной реформы в Украине……………………. 3

1. Аграрная Украина и значение земельной реформы…….7

2. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка….…15

3. Земельная реформа в Центральной Европе: можно ли повторить?.…22

4. Земельная реформа в России: стоит ли повторять?……….……………..…29

5. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине………..…37

Заключение. Дебаты о земле как зеркало проблем Украины………….45

1. Особенности земельной реформы в Украине

Вряд ли будет преувеличением сказать, что нигде в посткоммунистических странах земельная реформа не была столь противоречивой, как в Украине.

Во-первых, принципиальным отличием её от всех реформ, проводившихся в странах Центральной и Восточной Европы (от Болгарии до Эстонии), стало отсутствие в повестке дня вопроса о реституции, в рамках которой было возвращено в собственность прежних владельцев от 23% (в Болгарии) до 94% (в Литве) всех земельных участков. В Украине, которая подверглась одному из самых жестоких испытаний в годы советской коллективизации, вопрос о широком восстановлении прав бывших собственников земли никогда не ставился, что наложило свой отпечаток на последующие события, так как не была создана та безусловная «реперная точка», которая в других странах отсылала к прошлому историческому опыту. Поэтому реформирование земельных отношений началось с некоего «чистого листа», что не могло не придать ему значительный дополнительный элемент волюнтаризма и вседозволенности.

Во-вторых, в период демонтажа советской плановой экономики колхозники получили право на оформление в собственность паёв на земли, находившихся в советский период в бессрочном пользовании колхозов. Итогом стало появление 6,9 млн. собственников паёв, которые владели в совокупности 27,7 млн. га сельскохозяйственных угодий, что составило около 64% земельного фонда Украины (что является самым высоким показателем для постсоветского пространства). Одновременно Конституция Украины 1996 г. и Земельный кодекс 2002 г. (ст. 13, 14 и 121) установили право каждого гражданина страны на земельный участок сельскохозяйственного назначения размером в два гектара, что выглядело изначально нереализуемо и было рассчитано, видимо, на то, что граждане урбанизированной страны не станут в массовом порядке претендовать на сельскохозяйственные угодья для их обработки.

В-третьих, после относительно непродолжительного периода формирования рынка земли на основе Указа Президента Украины №720 от 8 августа 1995 г., в начале 2000-х годов в Украине были приняты сначала Закон «О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)» от 18 января 2001 г., а позже и Земельный кодекс, которые ввели «временный запрет» отчуждения паёв, участков для ведения фермерского хозяйства и иного товарного сельскохозяйственного производства независимо от формы собственности. Эта мера, проголосованная в основном коммунистами и депутатами от группы «Возрождение регионов» (в будущем — Партии регионов) и декларировавшаяся изначально как временная, к сегодняшнему дню продлевалась уже семь раз, а совокупная площадь попавших под мораторий земель составляет ныне 41 млн. га (или почти 96% всех сельскохозяйственных земель в стране). Подобный шаг законодателей нарушил как минимум ст. 14, 21, 22 и 41 Конституции Украины, вмешиваясь в порядок использования частной собственности граждан; несмотря на это, он никогда не становился объектом рассмотрения в Конституционном Суде. Отсутствие сделок по купле-продаже земли в течение уже пятнадцати лет означает, что реформа, по сути, торпедирована.

В-четвертых, в условиях, когда единственно возможной юридической формой, позволяющей использовать землю не её номинальному собственнику, является аренда, правительство «обновлённой» Украины уверенно предпринимает меры по демотивации и этого легального инструмента. С одной стороны, в мае 2015 г. было принято решение об определении минимального срока аренды в 7 лет; с другой, с начала того же года земельный налог был повышен с 20,7 до 257,8 грн./га, в результате чего число заключённых договоров во II квартале 2015 г. по сравнению с I кварталом снизилось более чем в пять раз. Арендные отношения всё чаще становятся неформализованными; земля не является предметом залога; мы бы сказали, что процесс аграрной реформы активно идёт вспять. После того как МВФ отказался от, по сути, ультимативного требования отмены моратория для получения новых кредитных траншей, а президент П. Порошенко заявил, что он «не собирается выжимать из [Верховной] Рады земельную реформу», надежды на отмену моратория в ближайшие месяцы выглядят, по большому счёту, иллюзорными.

Даже самый общий обзор хода и современного состояния земельной реформы в Украине указывает на ряд черт, радикально диссонирующих с теми характеристиками, которые украинские власти стремятся атрибутировать собственной стране как в глазах собственных граждан, так и в её восприятии представителями международного политического и экспертного сообщества.

Во-первых, становится очевидно, что вопрос отношения к правам собственников земли, в частности и к аграрной реформе в целом, не является одним из важнейших, которые могли бы сформировать существенное социальное противостояние. Несмотря на то, что второе продление моратория в 2006 г. пришлось на время, когда президентом был В. Ющенко, а премьер-министром Ю. Тимошенко, оно прошло так непринуждённо, как будто у руля государства стояли совсем не те люди, которые свергли создателей этого моратория. Аналогичным образом мораторий был продлён и в 2015 г., уже после прихода к власти на волне Революции Достоинства нового руководства страны. Это означает, что какой бы вектор развития — европейский или евразийский — не провозглашало украинское правительство, ориентировалось ли оно на Брюссель или на Москву, мнение о нежелательности формирования в Украине цивилизованного земельного рынка является консенсусным для правящей элиты; по сути, её декларируемая «европейскость» заканчивается, как только встаёт вопрос об отмене моратория на продажу земли, которая являлась бы в полной мере «европейской» по духу реформой.

Во-вторых, возникает и серьёзное сомнение как в демократичности страны, так и в репрезентативности различных партий, встречающихся в её политическом спектре. По состоянию на лето 2017 г., владельцами попавших под действие моратория земельных участков или паёв являются 6,9 млн. человек, или 19,8% украинцев, имеющих право голоса. Очевидно, что вопрос о цивилизованном регулировании земельного рынка является для них одним из самых важных — однако ни разу он не поднимался как тема общенациональной политики. Если не только власти, но и весь политический класс Украины считает возможным последовательно подтверждать меру, существенно (и неконституционно) ограничивающую права 1/7 населения, современная политическая система страны во многом утрачивает ту претензию на демократичность, которую она делает основой своей легитимации и подчеркнуто противопоставляет иным странам на пространстве бывшего СССР.

В-третьих, непрозрачность современного украинского земельного «рынка» и тех «форм», в которых ему приходится существовать, лучше, чем что-либо иное, указывает на существование в стране двух параллельных реальностей: прорыночной и проевропейской риторики, обращённой к западному «потребителю», и глубоко постсоветской экономической политики, ориентированной на максимизацию бюрократической ренты, которая используется в отношении собственных граждан; стремления получить дополнительные кредиты и помощь, а также нежелание ввести в нормальный хозяйственный оборот актив, который может стать основой для устойчивой налоговой базы и региональных властей, и центрального правительства. Иначе говоря, если что-то указывает на наличие в Украине коррупции и бюрократической закоснелости, то состояние земельных отношений делает это лучше всего.

При этом следует заметить, что обсуждение земельного вопроса в Украине крайне интересно также и тем, что даёт представление об общем характере политических дискуссий — и, прежде всего, о том, что в стране вполне оформилось противостояние рационально мыслящего и аргументирующего свою позицию меньшинства и демагогического большинства, которому удаётся влиять на власть и общественное мнение, поддерживая ту странную и неустойчивую конструкцию, которую представляет нынешнее земельное право.

1. Аграрная Украина и значение земельной реформы

Современная Украина по целому ряду параметров может считаться великой аграрной державой. Ни по одному другому показателю она не занимает такой высокой строки в глобальной «табели о рангах», как по количеству чернозёмов (27,8 млн. га, или более 8,7% общемирового количества); крайне высокой является доля сельскохозяйственных земель в общей территории страны (почти 71,2%; для сравнения: в России не более 13,3%, в среднем по ЕС — более 44,2%). Неудивительно, что сегодня Украина находится на 8-м месте в списке крупнейших экспортёров продовольствия в мире, хотя следует заметить, что это не столько прорыв в новое качество, сколько своего рода возвращение к нормальности: накануне Первой мировой войны ныне входящие в состав Украины губернии обеспечивали основу аграрного сектора Российской империи, выращивая 67% общероссийского объёма зерновых и вырабатывая 88% российского сахара (и, если бы они рассматривались как отдельное государство, были бы мировым лидером по сбору пшеницы и выработке сахара). Сегодня, выйдя на 1-е место в мире по сбору подсолнечника и экспорту подсолнечного масла; 2-е место по экспорту зерновых и орехов, 3-е — по экспорту ячменя и рапса и 4-е — по производству мёда и экспорту кукурузы, Украина, как может показаться стороннему наблюдателю, снова превращается в ту страну, которой она была около ста лет назад и которой оставалась бы и далее, не попади она в водоворот чудовищного коммунистического эксперимента. Однако это не совсем так.

Следует отметить, что место сельского хозяйства в структуре ВВП (12,1%), в совокупной занятости (17,5%) и в экспорте (почти 38%) (все данные — за 2015 год) выглядят, по крайней мере, нетипично для европейской страны и указывают на существенные проблемы, существующие как в самом аграрном секторе (прежде всего, соотношение доли в занятости и ВВП), так и в экономике в целом (доля сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте и в совокупном экспорте). Если обратиться к динамике аграрного производства в постсоветский период, то его также сложно назвать впечатляющим: по зернобобовым культурам скользящая трехлетняя средняя оценка общего сбора неуверенно превысила позднесоветские показатели только в начале 2010-х годов, и в 2015 г. объём производства зерна и картофеля был выше достигнутых в 1990 г. менее чем на 20% (при этом сбор подсолнечника вырос в 4,5 раза, а сахарной свеклы — сократился в той же пропорции). При этом показатели в животноводстве выглядят катастрофически даже на фоне соседей по СНГ: производство мяса в убойном весе сократилось по сравнению с 1990 г. на 46,7%, молока — в 2,31 раза, шерсти — в 13,1 раза. Поголовье свиней, крупного рогатого скота, овец и коз сократилось в 2,5-7 раз, и тенденция к его снижению, как следует из данных Укрстата, не переломлена до сих пор.

Не впечатляют и данные по урожайности: она за четверть века выросла по отдельным зерновым культурам на 9-24%; при этом если посмотреть на её динамику за последние десять лет, мы увидим разброс от 21,8 ц/га по зернобобовым культурам в целом в 2007 г. до 43,7 ц/га в 2014-м, т.е. значения отличаются вдвое (для сравнения: в Германии урожайность по пшенице, овсу и ржи в 2010-2017 гг. отклонялась год от года не более чем на 5-8%). На наш взгляд, все отмеченное выше указывает на то, что широко комментируемые позитивные тренды в украинском аграрном секторе выглядят относительно неустойчивыми, и для их упрочения ещё многое предстоит сделать.

Сравнительный анализ валовой продукции сельского хозяйства Украины и сопоставимых с ней по населению и территории государств показывает существенное отставание и по объёмам производства, и — в ещё большей степени — по эффективности ведения аграрного бизнеса. Так, например, по валовой продукции растениеводства Украина в 2015 г. отставала от Испании в 4,0 раза, а от Франции — в 6,6 раза, а по валовой продукции животноводства — соответственно в 5,7 и 9,3 раза. При этом следует добавить, что в Испании и Франции вместе взятых, в аграрном секторе по данным за 2012 г. было занято почти в 2 раза меньше работников, чем в сельском хозяйстве Украины по итогам 2015 г. Учитывая те возможности — как природные, так и человеческие, — которыми располагает страна, можно предположить, что у украинского сельского хозяйства в XXI веке имеются значительные перспективы для роста и развития — но только в том случае, если политики снимут значительную часть тех организационных ограничений, которые либо сохранились с прежних времён, либо же были инициированы в последние годы.

Основными из подобных ограничений мы бы обозначили два обстоятельства.

С одной стороны, это тот самый режим собственности на землю, который и находится в центре нашего внимания. Сегодня в Украине насчитывается более 23,4 млн. собственников сельскохозяйственных угодий (средний размер которых составляет таким образом около 1,3 га). Справедливости ради стоит отметить, что количество землепользователей куда меньше — около 1,9 млн.; это означает, что даже несмотря на крайне неблагоприятную институциональную cреду, процесс укрупнения аграрных хозяйств затормозить в полной мере не удалось. В то же время средняя площадь каждой «единицы» сельскохозяйственного производства в растениеводстве (животноводство как серьёзный элемент экономики и экспорта мы не рассматриваем) в Украине в 3,2 раза меньше, чем во Франции, в 5,2 раза меньше, чем в Великобритании, и почти в 7,4 раза меньше, чем в Чехии. Между тем, статистика по ведущим странам-производителям аграрной продукции указывает на то, что наиболее эффективными являются довольно крупные аграрные предприятия: в Голландии, Дании, Чехии и Германии, где урожайность зерновых остаётся наиболее высокой для своих субрегионов, размеры ферм особенно велики, а средние продажи аграрной продукции одним хозяйством достигают от 162 до 303 тыс. евро — и это значит, что все последние действия украинских властей объективно ограничивают возможности поступательного прогресса национального аграрного сектора, «сдвигая» Украину в сторону не Польши или Чехии, а скорее Болгарии или Румынии с их относительно небольшими хозяйствами.

Стоит, правда, заметить, что вопреки складывающимся условиям, многим агрохолдингам удалось за последние годы консолидировать существенные земельные наделы и использовать их достаточно эффективно. Десятью крупнейшими сельхозкомпаниями используется около 15% украинской пашни, и они показывают вполне достойные результаты: так, урожайность пшеницы — третьей по значимости экспортной культуры Украины — в этих хозяйствах вдвое превышает средний показатель в остальных. Приходят на рынок и иностранцы: по различным данным, они арендуют от 2,1% до 6% украинских сельхозугодий (ряд оценок свидетельствует о том, что иностранные компании уже сегодня de facto контролируют более 2 млн. га украинских сельскохозяйственных угодий, что ставит страну на третье место в мире по данному показателю после Индонезии и России); перспективность Украины как аграрной страны признана довольно широко, что подчёркивается присутствием на рынке как собственно аграрных (таких как Louis Dreyfus или NCH), так и сервисных (прежде всего Risoil и Allseeds) и, разумеется, транспортно-логистических компаний (например, Bunge и Cofco). Кроме восполнения недостатков инфраструктуры, особым вниманием иностранных инвесторов в украинское сельское хозяйство пользуется производство экологически чистых («органических») продуктов (доля экспорта в этой категории товаров достигает 80%). В последние годы особенно популярными у крупных европейских компаний становятся инвестиции в «пищёвку», но это не входит в сферу наших непосредственных интересов в данном исследовании.

С другой стороны, это явно недостаточно развитые рынки сбыта, несовершенная логистика и недостаточно современная система переработки сельскохозяйственной продукции. Недостаток маркетинга и сложности с выходом на высокомаржинальные рынки порождают серьёзный перекос в сторону относительно «монокультурного» сельского хозяйства при опережающем росте производства технических культур: так, с 2005 г. по 2016 г. площадь земель, засеянных рапсом, выросла в 5 раз, подсолнечником — почти на 40%, зерновыми — на 8,2%. В то же время, площади под многолетними насаждениями сократились на 17%, и в 2016 г. почти четверть потребления плодов и ягод в Украине (!) обеспечивалась за счёт импорта. В государстве существует масса «узких мест» на транспорте: хотя, казалось бы, порты способны отгрузить на экспорт намного больше зерновых, чем проходит через них сегодня, и новые терминалы продолжают строиться, доставка товара до гаваней крайне затруднена: спрос на зерновозы превышает предложение почти в 2,5 раза, и власти только усиливают дефицит, ограничивая максимальный вес автомобилей-зерновозов. Все это порождает существенные убытки сельхозпроизводителей и сдерживает развитие более высокомаржинальной продукции: уровень добавленной стоимости в АПК в долларовом эквиваленте, рассчитанном по текущему обменному курсу, составлял в 2016 г. лишь $296 на один гектар, что оставалось в 5,5 раз ниже польского показателя. Следствием такого положения дел становятся низкие вложения в развитие бизнеса и в поддержание плодородия земель, на чём мы ещё остановимся ниже.

Оба указанных обстоятельства приводят к тому, что один из ведущих экспортно-ориентированных секторов украинской экономики приносит в казну непропорционально мало налогов: при 38% экспорта на сельское, охотничье, рыбное и лесное хозяйство в 2014 г. приходилось… 1,38% поступлений в государственный бюджет. И именно здесь, на наш взгляд, кроется важная «смычка» между состоянием земельной реформы и некоторыми аспектами финансовых проблем, с которыми ныне сталкивается Украина.

В условиях моратория на продажу земли её реальная цена остаётся практически неизвестной и неисчислимой. Соответственно, государство способно устанавливать лишь условную кадастровую оценку земель, от которой могут исчисляться налоги — и это является одним из важнейших факторов финансовых проблем страны. В 2016 г. в Украине было собрано 23,3 млрд. гривен налога на землю, из которых налог на сельхозугодья составил всего 12,8 млрд. грн или 55%. Средний налог на 1 га земель сельскохозяйственного назначения составил 310 грн — что вполне объяснимо: налог платят собственники земель, основным бизнесом которых является сдача её в аренду, а ставки арендных платежей в Украине остаются одними из самых низких в Европе (в среднем — 890 грн./га). Взимание более высокого налога с собственника выглядело бы очевидным нонсенсом, так как привело к разорению и банкротству землевладельцев, которых при этом лишают любой альтернативы в распоряжении землей. Поэтому важнейшим следствием ныне продлеваемого моратория на продажу земли выступает ограничение налоговых поступлений в бюджет Украины и бюджеты регионов, причём значительное.

Во всех развитых странах цены на землю и налоги, которые платят её владельцы, в разы выше, чем в Украине. Сегодня средняя цена угодий сельхозназначения составляет в странах Центральной Европы от 2,3 до 15 тыс. евро/га, во Франции — около 7,5 тыс. евро/га, в Голландии — более 60 тыс. евро/га. В США в главных сельскохозяйственных районах (штаты Айова, Иллинойс, Канзас и Небраска) цифры колеблются вокруг $7,5-17 тыс./га. Соответственно устанавливаются и налоги: от 3,4 евро/га в Польше и 225 евро/га во Франции, до $40-150/га в штатах «аграрного пояса» Соединённых Штатов Америки. В итоге, французское правительство собирает земельного налога в среднем 7,6 млрд. евро в год — в 18 раз больше, чем украинское, хотя валовая продукция французского сельского хозяйства превышает украинский показатель «всего» в 4,1 раза. Мы уже отмечали, что эффективность украинского аграрного сектора существенно уступает западноевропейским — но и тут разрыв оказывается совершенно не таким, как в стоимости земельных наделов (например, по урожайности пшеницы Украина отстаёт от той же Франции в 1,7 раза, а от Голландии — в 2,1 раза). Поэтому вряд ли можно сомневаться в том, что аграрные компании, действующие в Украине, могли платить государству намного более высокие налоги — проблема, повторим ещё раз, заключается в том, что цена земли, от которой должна исчисляться налоговая база, искусственно занижается благодаря самим же решениям правительства.

В следующей части доклада мы подробно рассмотрим аргументы сторонников сохранения моратория на землю в Украине и попытаемся проанализировать состав наиболее заинтересованных в нем политических групп — пока же стоит отметить, что одной из важнейших выгод, которые Украина могла бы получить от отмены моратория, стало бы появление сделок с землёй (на сегодняшний день, согласно большинству опросов, вплоть до 90% нынешних арендаторов готовы выкупить используемые ими участки полностью или частично), повышение её рыночной цены (мы сомневаемся в справедливости наиболее оптимистичных оценок на этот счёт, но всё же) и возникновение для властей двух дополнительных возможностей повышения доходов бюджета: с одной стороны, за счёт новых ставок земельного налога на частные участки, и, с другой стороны, за счёт либо приватизации земель, всё ещё находящихся в госсобственности, либо посредством организованной сдачи их в аренду по расценкам, отражающим изменившиеся рыночные условия.

Иначе говоря, существующие сегодня условия ведения сельскохозяйственного производства в Украине, равно как и место, занимаемое аграрным сектором в её экономике, дают основания полагать, что либерализация рынка земли не приведёт к падению спроса на неё со стороны как украинских, так и международных агропромышленных компаний, и его главным следствием станет рост цен на землю и, соответственно, налоговых поступлений в казну. Постепенное повышение цен вызовет изменение стратегий землепользователей, которые сегодня рассматривают её, по сути, как некий дармовой ресурс (в Голландии средняя ставка аренды гектара пашни равна цене 34 ц пшеницы на мировом рынке, в Украине — 1,8 ц), но при изменении условий вынуждены будут обращать большее внимание на методы ведения сельского хозяйства, повышать урожайность и качество продукции. Любая экономическая теория основана на том, что ценность всякого ресурса обусловливается в том числе его редкостью — но в Украине, похоже, всё происходит наоборот. Правительство страны искусственно сдерживает цену земли, почему-то считая, что в этом случае она будет обрабатываться лучше и использоваться эффективнее. Этого, к сожалению, не происходит: не будучи собственниками земли, землепользователи всё чаще сокращают инвестиции в свои участки, не вносят необходимого количества удобрений и не осуществляют необходимых почвозащитных мероприятий. В результате, качество украинских земель деградирует: за последние 15 лет водной и ветровой эрозии подверглись почти 15 млн. га сельхозугодий, площадь кислых почв выросла более чем на 2,4 млн. га, а ежегодные потери гумуса оцениваются в 32-33 млн тонн. И чем дольше украинская земля будет оставаться искусственно выведенной из коммерческого оборота, тем масштабнее будут эти негативные изменения. Поэтому, на наш взгляд, введение полномасштабного института собственности на украинские сельскохозяйственные земли и разрешение рыночных сделок с ними является необходимым условием сохранения основных конкурентных преимуществ аграрной отрасли Украины в ближайшие десятилетия.

2. Позиции противников и сторонников реформы и их оценка

Мораторий на продажу земли в Украине действует уже 15 лет и последний раз был продлён решением Верховной Рады №3404 от 5 ноября 2015 г., за которое проголосовали 309 депутатов, или 68,6% списочного состава парламента. Между тем, за все эти годы в Украине не было предпринято юридических действий, направленных для оспаривания как изначального решения о введении моратория, так и его продлений. Лишь в феврале 2017 г. группа из 55 депутатов Верховной Рады внесла представление в Конституционный Суд о соответствии моратория на продажу земли Конституции Украины, однако вплоть до сегодняшнего дня оно так и не рассмотрено, несмотря на то, что на это по регламенту Конституционного Суда отводится полгода. Во многом в ответ на это партия «Батькивщина», возглавляемая Ю. Тимошенко, инициировала общенациональный референдум, который так и не был проведен (причём не только в силу сложностей сбора подписей, но и из-за изначальной ориентированности скорее на сбор политических очков, чем на реальный политический акт). Также, кроме Ю. Тимошенко, в пользу сохранения моратория высказывались и многие другие украинские политики. Это связано с тем, что в Украине, как стране с чрезвычайно низким уровнем политической и экономической осведомленности населения, полностью отсутствует грань между «правыми» и «левыми» партиями, и действия главных политических сил определяются не идеями и доктриной, а отношением к власти: если политик ориентируется на «первое лицо», он поддерживает проведение реформы как шанс на позитивный экономический эффект и последующее получение политических дивидендов в виде повышения своих рейтингов — и наоборот. Таким образом, если мы рассмотрим существующую политическую композицию, то увидим, что земельная реформа, и в частности снятие моратория, поддерживается исключительно двумя партиями: действующего президента (Блоком Петра Порошенко) и ещё недавнего премьер-министра («Народный Фронт»). В то же время, абсолютно все оппозиционные партии (Батькивщина, Оппозиционный блок [бывшая Партия регионов, чья предшественница выступала одним из инициаторов моратория ещё в 2001 г.], Радикальная партия, «Возрождение» и Самопомощь) выступают против снятия моратория, либо прямо отвергая идею свободного рынка земли, либо всемерно затягивая процесс при помощи разного рода «общественных слушаний» или «образовательной подготовки населения».

В свою очередь, рассматривая вопрос земельной реформы с политической точки зрения, нельзя не упомянуть об аграрном лобби, состоящем из акционеров основных агрохолдингов страны, таких как Kernel, МХП, Ukrlandfarming, Нибулон и прочих. К примеру, ярое отторжение «Батькивщиной» земельной реформы связано не только с ее оппозиционной позицией, но и с тесной дружбой лидера партии Ю. Тимошенко с ее бывшим членом — главным акционером крупнейшего украинского агрохолдинга (с земельным банком почти в 1 млн. га) А. Веревским. В свою очередь, лоббисты крупных агрохолдингов, понимая уязвимость позиции «против реформы» и официально выступая за введения рынка земли, создают или покупают целые аналитические центры, дискредитируя идею земельной реформы правительства и деля сторонников рынка земли на различные течения, что в конечном итоге делает невозможным собрать в Верховной Раде необходимое для отмены моратория большинство в 226 голосов. Аналогичным образом это касается и многих депутатов провластных партий, столкнувшихся со сложным выбором: поддержать человека, обеспечившего им депутатский мандат, или собственный бизнес. К подобным случаям можно отнести А. Вадатурского (Нибулон), А. Мушака (близкого родственника и лоббиста А. Веревского) и А. Корнацкого (Агрофирма Корнацких). Что касается экспертного сообщества, ведущие украинские экономисты единогласно выступают за необходимость срочного снятия моратория, а их позиция была выражена в виде совместного обращения к Верховной Раде прошлой осенью. Правительство также занимает скорее прорыночную позицию, подчёркивая, что страна теряет в год до $3,3 млрд. от поныне существующих ограничений на осуществление сделок купли-продажи с землями сельхозназначения.

При этом все противники земельной реформы выдвигают довольно узкий набор аргументов, сводящийся к трем основным моментам. Во-первых, далеко не все они высказываются против продажи земли в принципе, утверждая чаще всего, что мораторий нельзя отменять именно сейчас, когда цена земли в Украине остаётся в разы меньшей, чем, например, в той же Польше — т.к. в случае разрешения рыночных сделок собственники земли не получат и доли её «справедливой цены» (и то отмечая невозможность отмены моратория в условиях войны, то подчёркивая, что даже в 2013–2014 гг. украинская земля стоила заметно дороже, чем сегодня). Во-вторых, те, кто категорически против продажи, аргументируют свою позицию, прежде всего, опасениями массированной скупки земель либо отечественными олигархами, либо (что чаще) иностранными аграрными конгломератами, что в итоге приведёт к утрате «народного (национального) контроля» над одним из основных ресурсов Украины. В-третьих, нередко утверждается, что снятие моратория на продажу земли приведёт не только к росту её рыночной цены, но и, соответственно, к последовательному повышению издержек по всей цепочке производства сельскохозяйственной продукции — что в конечном счёте обусловит снижение уровня жизни всех украинцев, являющихся её потребителями.

На наш взгляд, все данные аргументы (и вся позиция сторонников сохранения status quo) не выдерживают критики, даже если не касаться аргументов сторонников альтернативного подхода (к которым мы вернёмся чуть ниже).

Прежде всего, вызывает большие вопросы тот факт, что сам по себе мораторий, ставящий под сомнение конституционные права граждан на собственность (сам факт которой никем не оспаривается) принимается Верховной Радой не в качестве конституционного закона, а как обычный законодательный акт — и это так и не получило соответствующей оценки КС. По сути, доказывая полезность моратория, его сторонники крайне редко касаются проблемы его законности, что, на наш взгляд, уже свидетельствует об уязвимости их позиции, так как обосновывать «отсутствием практической необходимости» сохранение незаконной по своей сути нормы — это подрывать устои правового государства, за причисление к которым Украина заплатила высокую цену. В той же степени сомнительным выглядит и референдум, результаты которого — если народ выразит поддержку сохранению нынешнего порядка вещей — будут означать лишение прав собственности почти 6,9 млн. человек, ранее обретших эти права совершенно законно. Иначе говоря, любой вариант сохранения нынешней ситуации является серьёзным испытанием для украинского правового государства, если не подрывом его фундаментальных основ.

Аргумент о низкой цене земли, с которой столкнутся её владельцы в случае снятия моратория, представляется крайне лукавым по одной простой причине: опыт последних пятнадцати лет показал, что оценочная стоимость земли сельскохозяйственного назначения в Украине не растёт — в отличие от стоимости её аренды, которая часто превышает установленный государством минимум в 3% стоимости в разы, что свидетельствует о недооценке реальной стоимости земли административными инструментами. Поэтому если не изменять сложившиеся практики, цена земли никогда не станет такой, чтобы сторонники этого аргумента сочли её достаточной для соблюдения интересов нынешних собственников земельных участков. Да, в нынешних условиях было бы наивно отрицать, что при снятии моратория в стране не начнётся бум сделок на рынке земли, так как отложенный спрос на сельскохозяйственные угодья очень высок, и что во многих случаях участки будут проданы по кажущимся совершенно невыгодным ценам — прежде всего из-за того, что доведённые до отчаяния собственники постараются выручить за них хоть какие-то деньги. Однако непонятно, с одной стороны, почему такое гипотетическое поведение десятков тысяч человек должно приводить к сохранению мер, нарушающих права миллионов, и, с другой стороны, почему экспертам и политикам, высказывающим подобные опасения, не озаботиться вариантами смягчения этих проблем (например, обеспечить выделение необременительных кредитов под залог земли, помогающим владельцам получить определённые средства, а затем, если участки будут дорожать, то выкупить их). Таким образом, единственным средством, обеспечивающим рост цены земли, является открытие в Украине земельного рынка — и другого варианта нет.

Второй аргумент выглядит ещё слабее. Можно привести примеры того, как в различных странах возникала монополизация земельной собственности — но мы не знаем ни одного случая, где речь шла бы о сельскохозяйственных угодьях. В России, например (подробнее мы поговорим об этом позже) в 2000-е годы происходила массовая скупка земель сельхозназначения вокруг крупных городов и коррупционный перевод их в категории земель, допускающие дачное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство и даже вводящие данные участки в земли поселений. Цена таких участков возрастала в десятки раз и крупные финансовые группы скупали их в огромных количествах, создавая искусственный дефицит земли для застройки и всё больше повышая цены. Однако кризис сначала 2008-го, а потом 2014 гг. парализовал спрос и запустил стремительный обратный процесс, который сейчас привёл к огромным потерям для тех, кто проинвестировал в неподходящий момент. Однако ничего подобного с сельскохозяйственными землями никогда не происходило — по очень простой причине. В любой стране правительство имеет право выставить собственнику условия использования покупаемой земли — и в нашем случае таковым является использование её по прямому назначению. В случае, если кто-то скупает земли и не обрабатывает их, есть две опции: или выстроить механизм принудительного выставления их на аукцион с передачей собственнику вырученных средств, или обложения таким налогом, который заставит собственника либо возобновить производство, либо избавиться от участка. Мы даже не говорим о том, что покупка одних из наиболее плодородных земель в мире по самой низкой в Европе цене для «замораживания» инвестиций выглядит иррациональным с экономической точки зрения шагом — но даже если предположить, что большинство покупателей окажутся сумасшедшими, правительство легко справится с последствиями их действий.

Наконец, аргумент относительно роста цен на аграрную продукцию также не выглядит убедительным по нескольким причинам. Во-первых, если коснуться растениеводства — и прежде всего производства пшеницы, иных зерновых культур, картофеля или подсолнечника, нужно иметь в виду, что от 40% до 50% их урожая экспортируется из Украины; если цены на внутреннем рынке хотя бы немного пойдут вверх, часть товарных потоков развернётся и быстро создаст избыточное предложение, гарантирующее от роста цен. Соответственно, как только цены на внутреннем рынке начнут расти, импорт станет более выгодным, и его увеличение приведёт к быстрому восстановлению ценового баланса. При этом мы можем увидеть, что, например, в той же Польше, где номинальные денежные доходы населения выше украинских в 3,8 раза, цены на большинство продуктов сопоставимы, а порой и ниже, чем в Украине; это подтверждает, что признание частной собственности на землю и либерализация её рынка не вызывает роста цен на продукты питания.

Таким образом, позиция сторонников сохранения действия моратория выглядит обусловленной популистскими соображениями, которые не могут быть аргументированы ни с юридической, ни с экономической точек зрения.

В то же время аргументы сторонников запуска полноценного рынка земли, на наш взгляд, также нуждаются в критическом осмыслении в той части, которая касается экономического эффекта данной меры (так как, повторим, вся юридическая часть даже не требует обоснования — она и без того очевидна).

Фундаментальной проблемой в данном случае выступает неочевидность их тезиса об устойчивом росте стоимости земли в условиях появления её рынка. На наш взгляд, за подобным утверждением стоит формально-институциональный подход, исповедуемый целым рядом экономистов, которые считают, что формализация прав собственности сама по себе обеспечивает стремительное повышение стоимости активов и может вывести развивающиеся страны в круг «золотого миллиарда» (классическим примером этого подхода мы бы назвали теории Э. де Сото). В украинском случае все прогнозы оптимистов основываются на повышении стоимости сельскохозяйственной земли в странах Центральной Европы после проведения рыночных аграрных реформ (о чём чуть ниже). Самые разные авторы обращают внимание на рост цен на землю по годам после разрешения рыночных сделок с ней, сходясь во мнении о том, что именно это и нужно сейчас Украине, так как несомненно приведёт к поступательному повышению стоимости земли, но почти никак не комментируя все прочие факторы, так или иначе влиявшие на развитие аграрного сектора, на изменение институциональной среды в целом и на развитие других отраслей народного хозяйства стран посткоммунистического транзита (на чём мы остановимся подробнее в следующей части доклада).

Забегая вперёд, мы бы сказали следующее: несмотря на огромный накал страстей, который ныне присутствует в украинском политическом классе и в экспертной среде в связи с проблемой моратория на продажу земли, его отмена, на наш взгляд, сама по себе не вызовет никаких тектонических изменений в экономической сфере — ни тех, которых боятся приверженцы status quo, ни тех, на которые рассчитывают сторонники радикальных перемен. Безусловно, первые результаты проявятся почти немедленно: будут проведены сделки, превращающие некоторую часть арендаторов в новых собственников; рынок оживится, но относительно ненадолго — увидев возникающие тренды к повышению цен, большинство собственников начнут, скорее всего, выжидать их упрочения, а значительная часть производителей не рискнёт быстро менять свои бизнес-стратегии. Значительного притока иностранных покупателей на рынок не случится: в большинстве стран, где свободная продажа земли разрешена (и часто давно), подавляющая часть иностранных покупок всё же приходится на специализированные участки (прежде всего — виноградники), а не на картофельные поля. Существенные покупки земель под выращивание пшеницы или хлопка отмечаются в развитых странах, где права собственности соблюдаются десятилетиями — в первую очередь, в США, но даже здесь доля иностранной собственности невелика. В штате Техас, где, по статистике, сосредоточена основная часть купленных иностранцами земель в Соединённых Штатах, за последние 10 лет зарубежные инвесторы приобрели 1,3% всех сельскохозяйственных угодий штата, и главными покупателями оказались вовсе не «вездесущие» китайцы, а канадцы, голландцы и немцы. Покупки и продажи в таких объёмах не изменят радикально ситуацию на украинском рынке — только чтобы приватизировать государственные наделы при таком притоке покупателей, потребуется более 100 лет. Никаких убытков от факта отмены моратория государство тоже не получит: земельный рынок находится в относительном равновесии, и предложение на продажу от частных владельцев практически исключит возможность широкой приватизации государственных наделов, чего также боятся некоторые радетели национальных интересов. Иначе говоря, на горизонте даже следующего избирательного цикла (какими только и мыслят политики) отмена моратория на свободную продажу земли не изменит практически ничего. Изменить ситуацию в стране может — и то вовсе не революционным образом — только комплексная аграрная реформа, но о ней мы поговорим несколько позже.

3. Земельная реформа в Центральной Европе: можно ли повторить?

Ведущаяся ныне в Украине дискуссия о земельной реформе характеризуется постоянными отсылками к опыту соседей — с одной стороны, государств Центральной Европы, с другой — Российской Федерации. По понятным причинам, первый рассматривается сторонниками введения свободного рынка земель как пример, которому стоит последовать, тогда как второй воспринимается с некоторым скепсисом. Соглашаясь с тем, что европейский путь несомненно предпочтительнее, мы хотели бы остановиться на тех очевидных проблемах, которые наверняка возникнут при его имплементации в Украине.

Что, безусловно, подкупает в опыте стран Центральной Европы и Балтии? Во-первых, успешное развитие сельского хозяйства в постсоветский период. Если сравнивать показатели производства зерна, молока или мяса, например, в Польше в 2015 г. и 1990 г., можно увидеть рост соответственно в 7,1%, 10,0% и 37,4%. Урожайность зерновых выросла за эти годы в той же Польше на 29,9%, в Румынии — на 35,1%, в Чехии — на 54,8%, а в Литве — в 2,05 раза. Все эти страны превратились из пространства советского продуктового дефицита в успешные аграрные экономики, в которых граждане тратят на приобретение продуктов питания от 13,3% (в Чехии) до 28,6% (в Румынии) своих текущих доходов — против более чем 50% в современной Украине (которая по этому показателю занимает место между Нигерией и Кенией). Во-вторых, как мы уже отмечали, в этих странах земля превратилась в значимый экономический актив, и с самого начала аграрной реформы её цена устойчиво и постоянно росла. Если в 2000 г. средняя стоимость гектара сельскохозяйственной земли составляла в Литве 370 евро, в Румынии — 340 евро, в Польше — 950 евро, а в Чехии — 1,48 тыс. евро, то к середине 2010-х годов соответствующие цифры достигали 665, 1100, 2550 и 2000 евро. Как подчёркивают многие участники украинской дискуссии о земельной реформе, ежегодный рост цен на землю в первые семь лет после либерализации торговли ею колебался от 3-15% (в Чехии) до 12-40% (в Польше) — и это представляется как основное достижение рыночно-ориентированной земельной реформы.

Таблица 7

Таблица 7.2

С этим сложно спорить — однако стоит внимательно присмотреться к опыту аграрной реформы в Центральной Европе, и обратить внимание на те черты, которые сейчас вряд ли удастся повторить украинским реформаторам.

Во-первых, во всех странах Центральной Европы аграрный сектор обладал долгими традициями своего развития, и частная собственность на землю, как и фермерство, не были абстрактными понятиями. До Второй мировой войны средний размер земельного надела составлял в Польше 7-8 га, в Чехословакии — до 40 га, в Венгрии — 6-8 га, в странах Балтии — от 10 до 25 га. Кроме Литвы, Латвии и Эстонии, которые были включены в состав Советского Союза и в полной мере испытали на себе режим плановой экономики и государственной собственности, во всех этих странах сохранялись частные формы хозяйствования и была сильна кооперация. Крестьянские партии в 1980-е годы выступали одними из самых активных и влиятельных оппонентов коммунистическим режимам. Поэтому реформа шла снизу; в обществе с самого её начала существовало понимание ценности земли и значимости аграрного сектора; в людях была готовность работать на земле и восстанавливать свои фермерские традиции. По состоянию на 2014 г., средний размер сельскохозяйственных предприятий составлял в Венгрии — 9,5 га, в Польше около 10 га, в странах Балтии — от 16 до 49 га, а в Чехии — 133 га. По сути, во всех указанных странах аграрная реформа была во всех своих элементах и в самой своей идеологии масштабным «возвращением к нормальности» — и во многом именно поэтому оказалась в Центральной Европе столь успешной.

К сожалению, в Украине подобной традиции нет. За последние полтора века крестьянство претерпело целый ряд катастроф — от последствий реформ 1861 г. до П. Столыпина, от лишений Гражданской войны до раскулачивания и Голодомора, от времён гитлеровской оккупации до «расцвета» планового хозяйства советского типа. Именно поэтому розданные бывшим колхозникам гектары в 1990-е годы не консолидировались в фермерские хозяйства средних (40-50 га) размеров, позволяющих достигать экономии на масштабах производства и эффективно использовать современные технологии; именно поэтому мало кто стремится получить «гарантированные» Конституцией 2 га земли; и именно потому, что общество разучилось использовать землю, оно так патологически боится, что её у него «отнимут» — олигархи или иностранцы. Совершенно разная ментальность европейцев и украинцев в отношении земли как экономического актива и как социальной ценности — это та важнейшая проблема, которая затрудняет реформу «европейского типа» в Украине и обусловливает тактику «собаки на сене», предполагающую максимальное число запретов при невысокой эффективности экономики. И хотя можно говорить, что все украинские моратории обусловлены «происками» коррупционеров, нельзя не замечать, что они легко популяризируются в народе за счёт эксплуатации незамысловатых штампов и примитивных фобий.

Во-вторых, аграрные реформы в странах Центральной Европы проводились как элемент политики декоммунизации, демонтажа советского наследия, и, что особенно важно, интеграции в Европейский Союз. Последний процесс начался в государствах бывшего советского блока стремительно — переговоры с Польшей, Чехией и Венгрией начались в 1990-м (!) году, ещё до формального распада СССР. К 1995 г. большинство стран получили статус кандидатов — что, с учётом прежнего опыта, практически гарантировало вступление в Европейский Союз в диапазоне 10 лет. Важность самогó этого обстоятельства сложно переоценить. В первые 5 лет после получения кандидатского статуса в Польшу пришло более $85 млрд. прямых иностранных инвестиций, в Венгрию — около $170 млрд., в Чехию — почти $50 млрд. Фондовые индексы бирж за 1997–2007 гг. выросли в Варшаве в 2,3 раза, в Праге — в 2,5 раза, в Таллинне — в 3,2 разa, в Будапеште — в 3,5 раза. МЫ, говорю это для того, чтобы акцентировать внимание на очевидном моменте: осознавая, что в Европейский Союз (и, соответственно, не только в зону единого рынка, но и в общее пространство предсказуемости и законности) вступают новые государства, активы в которых серьёзно недооценены, западноевропейские (и не только) инвесторы начали серьёзную «игру на повышение». И земля в такой ситуации дорожала не только (и, вероятно, не столько) как «товар, которого больше не производят», но прежде всего как один из активов быстро реформирующихся экономик. Если сравнить динамику роста её цены с подорожанием прочих активов, и прежде всего с развитием фондового рынка, мы вряд ли увидим особенные отклонения. И вряд ли стоит проводить аналогии и параллели между той же Польшей, где с 2004 г. основной фондовый индекс вырос более чем в 4 раза, и Украиной, где биржевая торговля акциями практически прекратилась за эти годы, а стоимость сделок по слиянию и поглощению определяется только «индикативно». Считается, что наиболее точно стоимость активов «отслеживает» цена на недвижимость — но в долларах квартиры в Киеве подешевели за 10 лет почти втрое; стоит ли ожидать взрывного роста цен на землю, актив куда более рискованный и сложный?

В этом мы видим существенное отличие последствий рыночных реформ в Центральной Европе и в Украине. По сути, аграрные реформы в Центральной Европе служили одной цели: они сделали землю обычным активом, позволив ей обретать бóльшую привлекательность по мере того, как росла привлекательность и прочих капитальных активов. Напротив, весь характер нынешней украинской дискуссии об открытии земельного рынка указывает на то, что киевские эксперты ждут своего рода decoupling’a: взлёта цен на землю вне зависимости от того, что будет происходить с другими активами — и даже чуть ли не вопреки тому, что будет с ними происходить. На наш взгляд, предполагать, что при нерешённости большинства проблем good governance один из секторов экономики продемонстрирует тенденции, которые у соседей он показывал в существенно иных условиях, довольно наивно. Кроме того, следует заметить, что изначальный спрос на землю в странах Центральной Европы был создан национальными инвесторами (сейчас в Польше, Венгрии и Чехии иностранные собственники контролируют от 0,3% до 1,1% сельскохозяйственных земель — меньше, чем в Украине) — а в Украине, если мы правильно оцениваем ситуацию, состояния значительной части олигархов сегодня представляют, скорее, отрицательную величину и потому на крупные инвестиции они не решатся, а иностранный спрос давно удовлетворён.

Следует также отметить высокую степень корреляции между ценами на землю и общим экономическим развитием страны. Так, например, стоимость земли сельскохозяйственного назначения в Голландии (63,7 тыс. евро/га) соответствует 140% подушевого ВВП страны; в Польше (8,7 тыс. евро/га) — 71%; в Эстонии (2,42 тыс. евро/га) — 14%. Если взять среднюю из этих цифр, то мы получим относительно «справедливый» уровень цены для Украины в диапазоне между 1,35-1,4 тыс. евро/га — т.е. на 20-30% превышающий нынешний (ну, а если заменить Голландию на Францию, то цифра опустится до 800 евро/га); соответственно, никакого большого «зазора», о котором говорят те, кто видит потенциал для «стремительного роста» цен, попросту не существует.

В-третьих, и этот момент мы бы сочли наиболее важным, сравнивать украинские реалии с центральноевропейскими неверно ещё по одной причине. Успехи в аграрном секторе стран Центральной Европы в значительной мере обусловлены тем, что в процессе вступления этих государств в Европейский Союз их сельскохозяйственные производители получили доступ на практически безграничный общеевропейский рынок, характеризующийся намного более высокими, чем их национальные рынки, ценами, и смогли тем самым существенно нарастить выручку и повысить экономическую эффективность своего бизнеса (в той же Польше сегодня более 75% всей валовой продукции аграрного сектора экспортируется в другие страны ЕС, что помогло общему объёму сельскохозяйственного экспорта увеличиться с 2000 г. почти в 9 раз, с 2,58 до 22,8 млрд. евро). На наш взгляд, именно присутствие на общеевропейском рынке стало основным фактором стремительного аграрного развития государств Центральной Европы. Однако к этому обстоятельству следует добавить другое, ещё более важное. Вступив в Европейский Союз в 2004–2007 гг., все упомянутые государства оказались бенефициарами единой сельскохозяйственной политики ЕС с её значительными дотациями производителям аграрной продукции. В 2015–2016 гг. государства бывшего советского блока и страны Балтии получали от Брюсселя в среднем 25% доходов, генерируемых сельским хозяйством, или 2-3 млрд. евро в год по этой линии — что приблизительно в 3 раза больше, чем Украина получала в те же годы в виде безвозмездной помощи от остального мира на все возможные нужды.

Если предпринять довольно примитивный финансовый расчёт, то окажется, что одни только выплаты по линии единой сельскохозяйственной политики могут объяснить все изменения цены земли в восточных странах ЕС за последние годы. В Польше, где средняя цена сельскохозяйственных участков составляет 8,7 тыс. евро/га, выплаты за обрабатываемый гектар достигают 214 евро/год, т.е. 2,45% от рыночной цены участка — в то время как средняя ставка одномесячного межбанковского кредита в злотых не превышает в последнее время 1,75%: это означает, что одни только европейские дотации позволяют считать вложения в землю — безотносительно получаемой от сельского хозяйства прибыли — исключительно выгодными с точки зрения элементарной текущей доходности. Говоря о том, какой фактор стал основным драйвером позитивных изменений в сельском хозяйстве Польши, 64% респондентов из числа занятых в этом секторе предпринимателей назвали субсидии со стороны ЕС, и только 1% указал на возникшие возможности получить кредит под залог имеющегося в собственности земельного участка.

В Украине, не в пример странам-членам Европейского Союза, о подобной поддержке не приходится даже мечтать, а общеевропейский рынок остаётся обставленным квотами, которые соответствуют 0,1-1% внутреннего производства зерновых и 5-7% такой продукции — мёд или молочные продукты. Сегодня надо отдавать себе отчёт в том, что почти треть всего аграрного экспорта Украины направляется в три страны — Индию, Египет и Нидерланды (но последняя является в основном реэкспортёром по сделкам, заключаемым на тамошних товарных биржах), а первые две — не те государства, которые готовы предъявить спрос на дорогие продукты, удовлетворяясь продукцией относительно низкого качества, но поставляемой по соответствующим ценам.

В-четвёртых, в странах Центральной Европы до проведения земельной реформы рынок находился в подавленном состоянии, сделки носили зачастую единичный характер, а в некоторых странах (например, Эстонии или Румынии) правительства сталкивались с существенными проблемами при попытке приватизации земель государственного фонда. На этом фоне формализация земельной собственности и практически одновременное вступление в Европейский Союз произвели ценовую революцию. Однако в Украине — несмотря на законодательное запрещение сделок с землёй — ежегодно фиксируются трансакции по передаче права пользования земельными наделами в размере 4,75% всего объёма сельскохозяйственных земель. По сути, это означает, что природная смекалка и деловая хватка украинских предпринимателей позволила им создать за фасадом ограничений на операции с сельхозугодьями полноценный аналог относительно цивилизованного земельного рынка. Более того, этот рынок уже сегодня сопоставим по активности своего функционирования с рынками ведущих стран Европы, если не превосходит их — однако резкого роста цены земли (или, будем корректны, его производной в виде ставок аренды) не отмечается. Это также говорит о том, что ожидания экономического эффекта от снятия моратория на продажу сельскозяйственных земель могут быть сильно завышены, так как значительная их часть уже учтена в нынешних хозяйственных сделках — так сказать, priced in.

Иначе говоря, даже при относительно поверхностном рассмотрении аграрной реформы в странах Центральной Европы и государствах Балтии можно увидеть, с одной стороны, что все эти государства расстались с советским наследием куда более решительно, чем сделала это Украина; и, с другой стороны, что им удалось в полной мере воспользоваться выгодами от своего политического дрейфа в сторону Европейского Союза, который Украина в схожем темпе продемонстрировать не в состоянии. При этом развитие сельского хозяйства и эволюция стоимостных параметров земельного рынка шли в полном соответствии с основными индикаторами экономического развития и повышением стоимости других инвестиционных инструментов — поэтому Украине не следует ожидать резкого роста земельного рынка при стагнации остальных секторов экономики. Даже в такой уникальной стране, как Украина, сельское хозяйство выступает скорее следующей за основными экономическими трендами отраслью, чем ведущим сектором народного хозяйства.

И так как Украина, как оказывается — не Центральная Европа, то стоит бегло оценить историю земельной реформы по другую сторону границы — в России.

4. Земельная реформа в России: стоит ли повторять?

В России земельная реформа началась в 1989 г., когда было узаконено право граждан на пожизненное наследуемое владение землёй, а с 1990 г. земельные участки могли быть переданы в собственность для подсобного и фермерского хозяйств, коллективного садоводства и животноводства. Однако в серьёзных масштабах процесс начался с 27 декабря 1991 г., когда стартовала приватизация земель, находившихся в собственности сельскохозяйственных организаций (за исключением занимавшихся селекцией, племенным делом, и т.д.). Часть земель (бóльшая) передавалась в общую собственность действующих и бывших работников сельскохозяйственных организаций (причём доля пенсионеров составляла от 40% до 55%). Каждый из них получал не земельный участок, а долю в праве общей собственности на земельный массив (этот приём обеспечил затем условия для быстрой концентрации земли в руках крупных собственников ввиду, с одной стороны, легкости приобретения долей и, с другой стороны, сложности их оформления в отдельные наделы). Итогом приватизации начала 1990-х годов стало появление 11,9 млн. собственников долей участков, чья общая площадь составляла 117,6 млн. га (или 56% сельскохозяйственных угодий, находившихся в пользовании сельхозорганизаций на момент старта аграрной реформы). Параллельно шёл процесс передачи земельных участков как гражданам, так и организациям в пожизненное наследуемое владение и в постоянное (бессрочное) пользование, что создавало коллизию, ставшую особенно заметной в начале 2000-х годов.

В 2001 г. в России был принят и вступил в силу Земельный кодекс, который легализовал право покупки и продажи сельскохозяйственных земель, и в то же время закрепил бесплатную приватизацию тех участков, которые граждане ранее получили в пожизненное наследуемое владение и в бессрочное пользование. Как следствие, в стране оказалось множество собственников земли (физических лиц), в то время как организации, создававшиеся на базе бывших колхозов и совхозов, обладали техникой и основными фондами, но в то же время вынуждены были арендовать землю или заново собирать земельный фонд. Так или иначе, к началу 2000-х годов в России частные собственники контролировали около трети земель сельхозназначения (причиной относительной ограниченности этой доли стало то, что приватизировавшиеся сельскохозяйственные угодья составляли менее половины всех земель сельхозназначения, а около 12% их находились в восьми автономных республиках, где приватизация земли так и не была разрешена). Собственно, с таких позиций и началась история современного российского рынка земли.

Важнейшей его чертой мы бы назвали изначальную «заточенность» под интересы государства и крупных собственников. В России, где Земельный кодекс был принят практически одновременно с украинским, не потребовалось никакого моратория: причиной было то, что в начале реформы около 100%, а к концу 2000-х годов — 84% земли в частной собственности являлось долевой, и лишь 3,5% из 12 млн. собственников могли похвастаться государственной регистрацией своих долей. Поэтому в России сложился в чём-то похожий, а в чём-то отличающийся от украинского, рынок земель сельхозназначения.

Основным сходством мы бы назвали формальную принадлежность большей части участков физическим лицам. Хотя доли в праве собственности запрещается продавать или сдавать в аренду, их можно внести в капитал обществ, занимающихся сельским хозяйством (чем и пользовались крупные предприниматели, платившие собственникам паёв за вступление в свой бизнес). По состоянию на 2009 г., в трёх наиболее пригодных для сельского хозяйства федеральных округах — Центральном, Южном и Приволжском, — гражданам принадлежало 74,6 млн. га, тогда как организациям — всего 6,1 млн. га, хотя именно здесь и действовали все крупнейшие аграрные холдинги России. Как и в Украине — хотя и намного более «изящно» — были ограничены возможности продать землю: выдел земельного участка оставался сложным и зависел от воли владельцев остальных долей; преимущественное право покупки закреплялось за субъектом РФ и участок поступал на рынок только в случае отказа и по цене, не ниже первоначально предлагавшейся; не могли быть собственниками земли иностранные граждане и компании с долей иностранного участия, превышающей 50% уставного капитала. По сути, граждан-собственников подталкивали к скрытой продаже участков путём внесения в уставный капитал акционерных обществ, занимавшихся сельскохозяйственным производством (землепользованием) — практически только российских. При этом необходимо учитывать, что ввиду ограниченности земель сельскохозяйственного назначения в России (их доля в территории страны составляет 13% против 70% в Украине) государство остаётся основным земельным собственником в стране: в лице различных своих структур оно владеет 92,2% всей российской земли (против 17,9% в Украине). В несколько меньшей мере это доминирование проявляется и в отношении земель сельхозназначения: здесь в государственной и муниципальной собственности по состоянию на 1 января 2016 г. находилось 66,5% земель, тогда как 29,0% были в собственности граждан, а 4,5 % — в собственности юридических лиц. Таким образом, в отличие от Украины, в России государство является не столько регулятором земельных отношений, сколько основным собственником земли как ресурса.

Следствием подобной системы стала исключительная сегментированность и «дезорганизованность» российского рынка земли. На нём фигурируют «чисто» оформленные в собственность граждан или организаций участки; доли в действующих аграрных предприятиях с землёй, внесённой в капитал; такие же доли в компаниях, работающих на арендованных угодьях; «паевая» незарегистрированная земля; невостребованные земельные доли (ими на правах краткосрочной аренды могут распоряжаться местные администрации); и государственная/муниципальная земля, крайне редко продающаяся в собственность и в большинстве случаев используемая по договорам аренды. И хотя подобная система существенно усложняла работу аграриев, она (вместе с разделением земли на категории) создавала идеальные условия как для давления власти на бизнес, так и для банальной коррупции. По ряду оценок, коррупционный рынок услуг перевода земель из одной категории в другую только в Московской области оценивался в 2004–2008 гг. в $200 млн. ежегодно. Рынок сдачи в аренду государственных и муниципальных земель также является одним из наиболее «коррупциогенных» видов бизнеса в России.

Основным отличием российской ситуации от украинской мы бы назвали довольно активный характер скупки земель, начатый агрохолдингами и портфельными инвесторами в 2003–2005 гг. Собственно, это был тот период, которого украинские эксперты ожидают в случае прекращения действия моратория на сделки с землёй. За несколько лет цены на сельскохозяйственные земли, стартовав с крайне низкого уровня, увеличились в 3,5-5 раз (справедливости ради стоит сказать, что и фондовый индекс RTS вырос в долларовом выражении в 2004–2008 гг. в 4,25 раза). Особенно быстро росла стоимость «паевой», или неоформленной, земли — с $60-70 до $250-300/га; к концу 2007 г. стоимость полностью оформленной в собственность сельскохозяйственной земли впервые превысила $1 тыс./га в среднем по европейской части страны, в то время как участки в наиболее плодородных регионах (в частности, в Краснодарском крае) оценивались в $2,2-2,5 тыс., в Ростовской области — в $1,4 тыс., в Центральном черноземном районе — в $500-600 (к этим же максимумам цены вплотную подошли в 2012–2013 гг.). В это время началась скупка больших объёмов сельскохозяйственных земель не только агрохолдингами, но и непрофильными инвесторами (в первую очередь, банками и инвестиционными компаниями). Параллельно росла и стоимость аренды — и в большинстве случаев темп её роста существенно опережал темп прироста цен на участки.

Дополнительной особенностью российской ситуации было и то, что пока в Украине можно наблюдать лишь отчасти — а именно, исключительно экстенсивное развитие сельского хозяйства. Несмотря на высокий спрос на землю в 2005–2008 гг., аграрии стремились использовать лишь самые качественные участки при общем снижении посевных площадей в стране с 84,7 до 75,2 млн. га за 2000–2010 гг.). В целом за годы реформ площадь пашни в России сократилась со 132 до 114 млн. га, т.е. из хозяйственного оборота выпали территории, составляющие 42% сельхозугодий Украины. Еще 20 млн. га считаются «малопригодными» для земледелия — т.е. заболачиваются или зарастают лесом и кустарниками из-за сокращения сельского населения и катастрофически плохой логистики. Инвестиции в аграрный сектор не превышают 2,5% общего объёма капиталовложений в экономику при том, что он обеспечивает более 4,5% российского ВВП и около 7% занятости. Масштабы применения удобрений характеризуются уже хотя бы тем, что 90% всех производимых в стране удобрений и минеральных подпиток отправляются на экспорт, в то время как в последние годы существования СССР эта доля не превышала 15%. Более того, почти 13 млн. га земель сельскохозяйственного назначения вообще не обрабатываются: доля подобных земельных наделов в 2016 г. составляла в Смоленской области 18,8%, в Калужской — 19,4%, в Тульской — 29,0%.

При этом государство оказывается неспособно формализовать земельные отношения: по состоянию на 2011 г. были надлежащим образом размежеваны и поставлены на кадастровый учёт 18,3 млн. га сельхозугодий, тогда как на правах аренды земельных долей без определения их границ на местности использовались 51,6 млн. га, а без оформления каких-либо документов (!) — более 22 млн. га. Ввиду значительного объёма недооформленных земель его предложение оставалось большим и удовлетворяло любые «вкусы»: поэтому перспективы долгосрочного роста цен даже в лучшие годы были обманчивы.

Следует отметить, что несмотря на то, что Россия считается авторитарным государством, жёстко управляемым из центра, земельные отношения во многом регулируются именно на региональном уровне, где устанавливается «смычка» между крупными агрохолдингами и государством. В значительной части областей и республик губернаторы и главы субъектов тесно связаны с основными сельхозпроизводителями, а иногда — как, например, в Краснодарском крае, являются ими (губернатор А. Ткачёв, бенефициар агрохолдинга «Агрокомплекс», считающийся самым крупным латифундистом в Европе, руководил краем с 2001 г. по 2015 г., после чего был назначен министром сельского хозяйства Российской Федерации). Финансовые и земельные афёры в Московской области, хотя в большей мере были связаны с переводом земель из одной категории в другую, были главным бизнесом губернатора Б. Громова и его министра финансов А. Кузнецова в 2004–2008 гг., до бегства последнего за границу. Во многих субъектах федерации «курирование» земельных вопросов является излюбленным делом высших чиновников — но справедливости ради надо сказать, что не во всех сельхозземли находятся в центре внимания.

Поворотным пунктом в истории развития земельной собственности в России стали кризисы 2008–2009 и 2014 гг. Уже в ходе первого на рынок вышли огромные объёмы «инвестиционных» земель, которые были куплены в ожидании продолжения роста цен. Резко возрос дифференциал в ценах между теми участками, которые были оформлены в собственность (прежде всего, в том же Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской и Липецкой областях, отчасти в Поволжье и на Алтае), и теми, которые использовались в «сером» режиме. Власти в авральном порядке приняли закон №435-ФЗ от 29 декабря 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (вступил в силу с 1 июля 2011 г.), существенно снижавший, в том числе, затраты на кадастрирование и требовавший от местных властей завершить межевание участков, находящихся в долевой собственности, за два года, к лету 2013 г. Однако заметного прогресса не достигнуто до сих пор — по состоянию на 2016 г., надлежащим образом размежёвано менее трети участков; процесс полностью встал после 2014 г. Как отмечается в национальном докладе о состоянии земель, земельные доли граждан (включая право в общей совместной собственности) составляют 88,4 млн. га — 66,3% земель, находящихся в частной собственности в целом по стране.

В 2014–2015 гг. кризис, вызванный падением цен на нефть и санкциями, которые были введены против России в связи с оккупацией Крыма и Донбасса, ударил по рынку земли очень сильно. Долларовые цены на надлежащим образом оформленные в собственность участки рухнули в середине 2015 г. почти втрое, в среднем до $900/га в Южном федеральном округе, и до $420/га в Центральном (не считая Московской области); затем начался компенсационный рост на 20-25% в рублях, однако в среднем гектар сельскохозяйственной земли в России стоил в начале 2016 г. $445, при этом сохранялось существенное давление на рынок, на котором имелся и имеется до сих пор избыток желающих избавиться как от отдельных участков, так и от бизнесов. В 2016–2017 гг. масштаб предложения участков вырос под влиянием ещё как минимум трёх факторов: временной стабилизации рубля (инвесторы готовы предлагать скидки, чтобы зафиксироваться в валюте); требования В. Путина «изымать сельскохозяйственные земли, используемые не по назначению», что предсказуемо создает избыток участков; и в связи с введением пошлины на экспорт пшеницы, снижающей рентабельность производства. Несмотря на то, что сейчас имеются предложения о продаже земли в собственности в Краснодарском и Ставропольском краях по 80-130 тыс. руб. ($1,3-2,2 тыс./га), реальные сделки происходят на уровнях, что на 40-60% ниже этих показателей.

Таким образом, относительно большая активность на земельном рынке, которая фиксируется в России по сравнению с Украиной, не обусловила более высоких цен сельскохозяйственных наделов. При этом российское сельское хозяйство демонстрирует многочисленные элементы сходства с украинским: рост объёмов (так, валовой сбор пшеницы вырос за 15 лет более чем на 73%, и Российская Федерация стала её крупнейшим в мире экспортёром) не сопровождается значительным ростом урожайности (остаётся в 3,9 раза ниже, чем в Голландии); основной акцент делается на монокультурные хозяйства; экспортные поставки направляются главным образом в «развивающиеся» страны. Роднит Россию и Украину и значимая роль крупнейших аграрных холдингов в производстве товарной продукции сельского хозяйства и во владении землёй (в России 50 подобных структур контролируют около 10% всех пахотных земель, или более 12 млн. га). Есть сходства и в контексте ограничения доступа иностранцев на земельный рынок — хотя присутствие их в настоящее время достаточно умеренно (по данным Института конъюнктуры аграрного рынка, из 114 млн. га пашни не более 2,7 млн. га контролируют компании, конечными бенефициарами которых являются иностранные граждане). Однако несмотря и на бóльшие, по сравнению с украинскими, объёмы производства сельскохозяйственной продукции, и на существенно более высокую оценку других производственных фондов и относительно высокую капитализацию рынка акций, а также на значительно более впечатляющие финансовые вливания в сектор, внутренний спрос на продукты питания в свете российских «контрсанкций» и ряд других факторов, цены на земли сельхозназначения остаются сопоставимы с теми, которые сегодня (хотя оценки в отсутствие рынка весьма условны) сейчас существуют в Украине.

Завершая эту часть доклада, следует отметить достаточно парадоксальный факт: несмотря на то, что формально в России рынок земли развивается в последние годы значительно динамичнее, чем в Украине, он, тем не менее, в своих фундаментальных основах остаётся намного менее чётко организованным, чем мог быть украинский рынок земли, если бы мораторий 2002 г. не был введён. Российский опыт регулирования земельных отношений, хотя он и закладывался либеральными политиками в годы наиболее активных рыночных реформ, всё же оказался соответствующим российским «традициям» государственничества — и до сих пор он остаётся идеально приспособленным к потребностям «конструктивного взаимодействия» крупных предпринимателей и чиновников. У Украины сегодня нет возможности развернуть свою реформу вспять и «разменять», например, снятие моратория на масштабное увеличение доли государства в земельной собственности или на возвращение в жизнь нераспределённых долей в коллективно владеющихся участках.

Более того, Украине сегодня и не нужно создавать такую сложную и запутанную систему земельных отношений, которая сложилась в России. Мы можем ошибаться, но нам кажется, что задачей российских властей является сейчас удержание страны и её экономики в том «законсервированном» состоянии, в котором она пребывает в последние десять лет — в то время как украинским политикам такая стабильность противопоказана: Украина нуждается в максимально быстром развитии и в активном «внедрении» в сообщество европейских наций. Сделать это сегодня можно только за счёт максимальной либерализации и упрощения экономического законодательства, в том числе и в сфере земельных отношений. Как и во многих иных аспектах, с Москвой Киеву тут точно не по пути…

5. Какой могла бы быть аграрная реформа в Украине?

Оценка как центральноевропейского, так и российского опыта земельной реформы позволяет, на наш взгляд, сделать критически важный вывод: Украине не приходится рассчитывать на возможность выбрать некий образцовый вариант реформирования земельных отношений, опробованный её соседями. Центральноевропейский вариант предполагает значительное число сопутствующих факторов, рассчитывать на которые пока не приходится; российский вариант выглядит, скорее, некоей переходной формой, соответствующей современным авторитарному характеру российской политической системы и государственно-олигархическому характеру российской экономики.

Поэтому, как нам кажется, Украина должна идти своим путём — и этот путь неминуемо будет предполагать главную особенность: чтобы сохранить свой суверенитет, стране необходимо стать экономически успешной; чтобы этого добиться, следует сделаться максимально привлекательной для отечественных и иностранных инвесторов; поэтому Украина обречена на то, чтобы стать в относительно недалёком будущем самой либеральной в хозяйственном отношении страной Европы, что неизбежно проявится и в её аграрной политике.

Земля — одно из основных богатств Украины, и в этом нам видится её важное конкурентное преимущество. В отличие от нефти, которую можно добыть и вывезти, земля всегда будет относиться (мы не используем здесь слово «принадлежать») к той стране, в которой она находится. Её нельзя переместить, в то время как — будем предельно циничны — обусловить хозяйствование на ней разного рода ограничениями можно практически всегда. Если в промышленности компания может купить завод и закрыть его ради увеличения выпуска на других своих мощностях, разбросанных по миру, то в сельском хозяйстве подобные стратегии конкуренции неприменимы. И все эти обстоятельства, на наш взгляд, как раз и открывают перед властями Украины возможности для экспериментаторства, от которого они по неясной причине воздерживаются.

В последние годы правительство совместно с международными финансовыми организациями сформировало собственное видение земельной реформы, представленное в проекте Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», так и не внесённого в Верховную Раду. В этом документе власти сделали акцент на формальной отмене моратория на куплю-продажу земли, однако предлагаемая ими стратегия основана на крайне постепенном характере развёртывания земельной реформы. Предполагается, в частности, «прощупать» рынок посредством выведения на организованные обезличенные аукционные торги государственных земель в объёме 1,5-2 млн. га — это призвано оценить платежеспособность фермеров, аграрных компаний и в условиях относительного дефицита задать довольно высокий benchmark цен на земельном рынке, и только после подобного искусственного подтягивания реальных цен к желаемым мораторий на куплю-продажу будет отменён. Но и его отмена, как предполагается, не снимет значительной части ограничений: в частности, говорится о сохранении популистского запрета на продажу земли иностранным гражданам и любым юридическим лицам и разрешении приобретать земельные участки только гражданам Украины в размере не более 200 га на человека. При этом предполагается сохранить порядок разделения земель на категории и исключить перевод участков сельхозназначения в иные категории использования, а также внедрить институт «земельной ипотеки», которым разработчики закона называют, по сути, беспроцентную рассрочку при приобретении фермерами земельных участков (что опять-таки выступает инструментом предъявления рынку формально более высокой цены на землю, пусть и уплачиваемой на протяжении десяти или более лет). Эти предложения выглядят серьёзным шагом вперёд, однако на наш взгляд, все они ориентированы в значительной степени на «показушные» результаты, но не на реальный прорыв в аграрных отношениях в Украине, который мог бы в чём-то сравниться с реформой этого сектора в Центральной Европе.

Аграрная реформа в Украине, мы думаем, должна состоять из двух элементов.

Первый вполне понятен — это отмена пресловутого моратория на продажу земли. Основанием для неё выступают два равно значимых соображения.

С одной стороны, это чисто юридическая и правовая коллизия, возникшая в результате введения моратория. Установив его на пятнадцать лет, Верховная Рада de facto нарушила Конституцию Украины, лишив миллионы граждан гарантированного Основным законом права распоряжаться находящимся в их собственности имуществом. Обсуждать сейчас целесообразность продления моратория — значит ставить под сомнение будущее Украины как правового государства, основанного на принципах уважения частной собственности и развития рыночной экономики. Мораторий должен быть отменен по единственной причине — по причине его явной неконституционности. И правительство, и Конституционный Суд должны сказать здесь своё слово, а ещё лучше — дать правовую оценку ранее принятых депутатами решений.

С другой стороны, государство не должно поддерживать мораторий на продажу земли также и потому, что он ни в чём не обеспечивает его интересов (если не считать таковыми интересы коррумпированных чиновников), а его отмена никак их не нарушает. Даже если предположить, что все озабоченности сторонников моратория реализуются (часть земли продадут олигархам за бесценок, значительные угодья скупят иностранцы, и т.д.), государство ничего не потеряет — ведь продавать землю будет не оно, а граждане, в то время как приватизацию можно пока не проводить; цены вряд ли пойдут вниз, следовательно, налоги не сократятся; если иностранные собственники вдруг начнут увеличивать долю экспорта в ущерб поставкам на внутренний рынок, ситуацию можно откорректировать пошлинами, и т.д. Иначе говоря, у украинского государства сохранять мораторий на рыночную продажу земли сегодня нет ни экономических мотивов, ни юридического основания.

Второй элемент — это собственно реформа, которая и призвана как изменить облик украинского аграрного сектора, так и превратить землю в один из самых привлекательных активов, имеющихся сегодня в Украине.

Начнём, как это часто делают украинские коллеги, со второго «измерения».

Первой особенностью украинского рынка земли должно стать предоставление иностранцам полной свободы операций на земельном рынке наряду с украинскими гражданами и юридическими лицами. Международный опыт показывает, что ни одна страна в мире не сталкивается даже с попытками скупить бóльшую часть её плодородных земель, чем часто украинские политики пугают своих сограждан. В Соединённых Штатах в начале 2010-х годов иностранцы владели приблизительно 2% сельскохозяйственных угодий (хотя в штате Мэн показатель поднимался до 16%). В Австралии, где законы о собственности на землю являются одними из самых либеральных, эта доля достигает 12%. Однако если говорить только о Европе и Северной Америке, то земля остаётся одним из наименее «глобализированных» активов: для сравнения, иностранцам в крупных странах Европейского Союза принадлежит около 5% жилой недвижимости (по стоимостной оценке), до 11% производственных активов и более 27% котирующихся на фондовом рынке акций. Учитывая общее состояние украинской экономики, относительно неясные перспективы членства страны в ЕС, напряжённую геополитическую обстановку и многие другие сопутствующие обстоятельства, можно практически не опасаться критически значимого присутствия иностранцев на украинском рынке земли. Кроме того, следует иметь в виду, что земельный рынок в случае наличия нормальной институциональной среды вполне прозрачен для контроля и налогообложения — и это делает контроль за ним относительно простым. Единственным ограничением, о котором мы бы предложили задуматься, могут стать ограничения на приобретение земельных участков (вероятно, связанные с неким их предельным размером) для юридических лиц, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях и не раскрывающих своего конечного бенефициара (что важно как с точки зрения борьбы с отмыванием денег, так и с точки зрения гарантий неприобретения значительной части земельных угодий страны представителями России). Все остальные ограничения на покупку земли иностранцами следовало бы отменить.

Второй важной мерой мы бы сделали отмену любых ограничений на приобретение крупных участков (сегодня даже «рыночники» говорят о необходимости ограничения участка 100 или 200 га). На наш взгляд, такие ограничения выглядят наивно и контрпродуктивно. С одной стороны, всем известно, как легко приобрести дополнительную собственность на подставных лиц и получить доверенности на управление ею, или создать несколько формально неаффилированных с основными владельцами коммерческих компаний, на которые эти участки могут быть оформлены. В современных условиях существующие финансовые технологии делают это ограничение настолько смешным, что о нём не стоит и говорить. С другой стороны, и это даже более существенно, мировая практика не подтверждает тренд к излишней концентрации земельной собственности.

Крупнейшие 10-12 компаний практически ни в одной развитой стране не контролируют более 7-8% сельскохозяйственных земель: сегодня акценты постепенно переносятся на переработку продукции и оптовую торговлю ею, где концентрация выглядит более значительной. При этом совершенно непонятно стремление к ограничению размеров владений: статистика свидетельствует, что максимальная производительность в зерновом хозяйстве или картофелеводстве наблюдается в крупных компаниях, в собственности или пользовании которых находятся десятки тысяч гектаров пашни. Поэтому мы не понимаем смысла ограничения размеров участков, могущих находится в собственности одного юридического или физического лица — тем более, что в Украине вряд ли следует ставить задачу сохранения численности занятых в сельском хозяйстве. Доля граждан страны, живущих в сельской местности, достигает 31% против 25% в Германии и 21% во Франции; на наш взгляд, именно индустриализация сельского хозяйства и снижение числа занятых в нём могут обеспечить прочие отрасли украинской экономике дополнительной рабочей силой в условиях растущей эмиграции городского среднего класса в Европу.

Таблица 9

Третьей важнейшей мерой мы считаем либо отмену т.н. категорий использования земель, либо максимальное облегчение перевода участков из одной в другую. В США, например, частная собственность на землю предполагает возможность использования её для любой цели — ведения сельского хозяйства, строительства, организации производств, и т.д. Сегодня сегментированность украинского рынка земли является куда более важным фактором, препятствующим росту её цены, чем любые моратории на продажу. Украина в её сегодняшнем виде является довольно урбанизированной страной с 20(25) городами, насчитывающими более 250 тыс. жителей. Плотность населения в этих городах достигает 5-6 тыс. человек на кв. км — при том, например, что в Берлине она не превышает 3,9 тыс. человек, а в Вене — 4,3 тыс. В такой ситуации потребность в участках для комфортной жилой застройки в пригородных зонах составляет не менее 2-2,5 млн. га, и спрос на участки может быть довольно значительным на удалении до 30-40 км от Киева, Харькова, Одессы и других крупных городов и до 15-25 км от прочих областных центров. В совокупности эти зоны составляют до 5% всей территории страны и земли в них окажутся намного дороже средних величин, если обеспечить свободу их покупки и продажи. Подобная мера будет иметь два последствия: с одной стороны, она уменьшит ценовые диспропорции на рынке, повысив предложение земель в окрестностях городов и снизив цены на них, но в то же время, сократив общее количество сельскохозяйственных угодий и повысив цены на оставшиеся участки на отдалении от крупных населённых пунктов; с другой стороны, она увеличит спрос на подешевевшие вокруг городов земли и спровоцирует бум на рынке индивидуального жилищного строительства, который «потянет» за собой рост в промышленности стройматериалов и строительном секторе в целом. Наконец, если популисты хотят нанести удар по олигархическим структурам, вряд ли можно придумать что-то лучше, так как в прошедшие годы крупные предприниматели скупали не столько сельскохозяйственные угодья, сколько участки под жилую застройку, которые в этой ситуации резко подешевеют. Альтернативой (хотя и худшей) отмене разделения земли на отдельные категории является организация биржевых торгов разрешениями на перевод земли из одной категории в другую, которая исключала бы любую коррупционную составляющую в этом процессе.

Иначе говоря, важнейшими элементами земельной реформы, обеспечивающими её «наступательный» характер, мы считаем отмену всех и всяческих ограничений на операции с землёй и стимулирование максимального притока на земельный рынок любых инвесторов, обладающих легально полученными средствами и не представляющими угрозы безопасности государства. Это сможет сделать рынок ликвидным, умеренно повысить цены на землю и тем самым привлечь новых инвесторов — следствием чего станет необходимость реализации уже и следующей части сельскохозяйственной реформы, направленной на оптимизацию использования земельных ресурсов страны.

Как мы показали выше, сельское хозяйство Украины в последние годы развивается довольно успешно, однако имеется и ряд существенных оснований для беспокойства относительно характера использования земли как его основного ресурса. Хотя Украина обладает землями исключительного качества, их потенциал снижается. Так, из-за низкого уровня использования удобрений только за период с 2000 г. по 2015 г. содержание гумуса в грунтах уменьшилось с 3,36% до 3,14% (при этом земли с содержанием гумуса ниже 2,5% черноземами уже не считаются). Поэтому намного более важным, чем вопрос о собственности, является вопрос о том, в какой мере землепользователи способны поддерживать угодья в удовлетворительном состоянии. В 2015 г. в Украине было внесено в среднем 42 кг удобрений на гектар пашни против 183 кг в Польше и 137 кг в США. Поэтому, нам кажется, властям следует переключить внимание с проблемы собственности на проблему использования, разработав совместно с европейскими специалистами и введя регламенты использования сельскохозяйственных земель. Именно это должно стать в будущем основным инструментом борьбы с популярными сегодня страхами в стиле «придут китайцы, скупят земли, начнут их хищническую эксплуатацию», и т.д. Украинским властям стоит исходить из того, что сельскохозяйственная земля остаётся активом, собственность на который может быть сопряжена с выполнением собственником ряда обязательств: в первую очередь, её обработки; и, кроме того, сохранения её производительных свойств и неухудшения её качеств. Отказ или невозможность обработки земель должны влечь за собой существенное повышение земельного налога; утрата изначальных свойств земельных участков, грозящая потерей возможности их использования по прямому назначению — изъятие их у собственника по решению суда или принуждение к продаже участков на открытых торгах.

Таблица 11

Важнейшей задачей аграрной реформы нам видится повышение эффективности украинского сельского хозяйства и качества производимой продукции. Мы не думаем, что в условиях нынешнего невысокого интереса международных инвесторов к вложениям в украинскую экономику такого результата можно добиться лишь вследствие действия обычных рыночных сил. Поэтому на повестку дня неизбежно встанет вопрос стандартизации, который пока остаётся существенно недооценённым. Как в европейских странах власти стимулируют внедрение новых технологий ради сокращения энерго- и материалоёмкости продукции и снижения её отрицательного воздействия на окружающую среду, так и украинские власти должны разработать стратегию развития сельскохозяйственного производства, которая бы понуждала аграриев к инновациям и развитию ради быстрейшего преодоления ныне доминирующего экстенсивного типа сельскохозяйственного производства.

Следует также заметить, что все предлагаемые сегодня украинскими специалистами программы реформ ориентированы, прежде всего, на рост стоимости земли и повышение налогообложения аграрной сферы. На наш взгляд, это не вполне правильный подход. Куда важнее другое обстоятельство. По состоянию на 2015 г., средняя зарплата в сельском хозяйстве Украины составляет 60-65% средней величины по стране. В США доходы фермерских семей (мы не говорим о сезонных рабочих) превышают доходы многих горожан. В развитых странах Европы — в Германии и Франции — уровень жизни сельского населения сопоставим с показателями городского. При этом, напомним, в США в аграрном секторе занято 0,7% трудоспособного населения, в Германии — 1,4%, во Франции — 2,4%, а в Украине — до 17,5%. В таких условиях задачами украинской аграрной реформы должно стать, прежде всего, сокращение избыточного сельского населения за счёт повышения производительности и эффективности частного сельскохозяйственного производства, а также повышение материального достатка сельских жителей; это, с одной стороны, обеспечит стране дополнительный ресурс рабочей силы, перетекающей в другие отрасли; и, с другой стороны, расширит внутренний рынок за счёт богатеющих потребителей. Иначе говоря, для понимания целей земельной и аграрной реформ в Украине нужно исходить, прежде всего, из того, что эти реформы должны делаться во имя блага людей, а не государства. Страна должна богатеть не за счёт людей, как это долгие десятилетия пытались делать в Советском Союзе, а вместе с людьми — и именно этого так и не хотят понимать те, кто продолжает настаивать на продлении моратория на продажу земли и на прочих мерах, ограничивающих развитие аграрного сектора.

Заключение

Дебаты о земле как зеркало проблем Украины

Подводя итоги обсуждения проблемы землепользования и аграрных реформ в современной Украине, следует, прежде всего, отметить два обстоятельства.

С одной стороны, состояние земельного вопроса указывает на то, что Украина не прошла бóльшую часть пути от постсоветского общества к европейскому.

Во-первых, запуск реформы в 1990-х годах представлял собой типично постсоветский эксперимент, предполагавший возможность приватизации тех активов, которыми распоряжались или на которых работали те или иные трудовые коллективы. Данная попытка рассматривалась в большинстве случаев как необратимый шаг, который не позволит провести ренационализацию в сфере сельского хозяйства и малого бизнеса, создав, таким образом, условия для формирования среднего класса. Введением моратория на куплю-продажу земельных наделов, переданных в начале 1990-х годов в собственность украинских граждан, власти страны пошли по некоему среднему пути между Россией (в которой значительная часть земли изначально оставалась в собственности государства) и Белоруссией, где с 1998 г. земли сельхозназначения вновь были закреплены в собственности государства, а арендуются сегодня только у государства. Соответственно, украинские власти выбрали один из «средних» по меркам европейской части постсоветского пространства путей, ни в коей мере не позволяющий говорить об их стремлении к формированию земельных отношений и созданию аграрного сектора европейского типа.

Во-вторых, нынешнее положение вещей в земельной политике Украины, на наш взгляд, указывает на то, что тут в полной мере проявляется рентно-клептократический характер постсоветских элит, которые стремятся обогащать не государство через налоги успешных компаний и повышение капитализации активов, а самих себя через установление контроля за монопольными ресурсами (в России — за энергетическим комплексом, в Украине — за землёй, таможней, транзитными нефте- и газовыми магистралями). Важнейшим следствием введения моратория стало усложнение сделок с землёй, частое оформление их неофициальным образом, массовый волюнтаризм при заключении арендных сделок с наделами, остающимися в собственности государства. Всё, что можно видеть в данной сфере с 2002 г., иллюстрирует масштаб власти коррупционной элиты над обществом — власти, которая сохраняется при любых формальных изменениях политической надстройки и которая крайне умело пользуется всеми возможными популистскими приёмами для убеждения общества в том, что данное положение соответствует его интересам.

В-третьих, ситуация на земельном рынке Украины прекрасно высвечивает и масштаб отчуждённости государства от общества, и характер эволюции государственных институтов — в целом общий для большинства постсоветских стран. В той же степени, как в России, элементарные основы народовластия и прав человека — от выборности мэров и губернаторов до свободы собраний — были постепенно устранены при неизменности «буквы Конституции», так же и в Украине институты власти постепенно ревизуют положения Основного закона страны — в данном случае в отношении прав собственности граждан на землю. По мере подрыва прямого действия Конституции и замены ее положений некими законами и правилами, принимаемыми Верховной Радой или органами исполнительной власти, украинские элиты утверждают за собой право управлять теми же методами, что и российские; апеллировать не к норме закона, а к «государственной целесообразности» или «интересам нации». В отличие от Европы, куда на словах стремится украинский политический класс, власти Киева не хотят быть «скованными» нормами правового государства — и это сводит на нет все последствия двух украинских революций.

В-четвёртых, положение в сфере аграрной реформы имеет, на наш взгляд, важное значение и для геополитического позиционирования Украины, указывая на то, что украинское руководство пытается — и пока небезуспешно — проталкивать свою повестку «обмена помощи на видимость реформ» (это в нашем случае прекрасно видно на примере меняющейся позиции международных финансовых институтов). Это, несомненно, вызывает определённое напряжение среди партнёров Украины, что в конечном счёте неизбежно вызовет волну разочарования в украинских властях и заставит западные правительства более трезво отнестись к обещаниям реформ, постоянно слышащимся из Киева. Вполне вероятно, что этот процесс может хронологически совпасть с обострением либо внутриэлитных конфликтов в самой Украине, либо её противостояния с Россией, и потому оказаться очень болезненным. На наш взгляд, аграрный сектор — это та площадка, на которой можно провести наибольшее количество рыночных проевропейских реформ с наименьшей ценой для самого украинского руководства, которые помогли бы укреплению имиджа Украины на Западе как страны с рыночной экономикой, приверженной соблюдению правовых норм и принципов; такая «инвестиция», сколь бы неприятной она ни была для отдельных коррупционных групп, несомненно, окажется крайне выгодной для украинского государства и общества.

В-пятых, политическая ситуация, складывающаяся вокруг земельного вопроса, также подчёркивает, что Украина крайне недалеко ушла от советских и/или ранних постсоветских времен, когда общество могло решать (или пытаться решать) назревшие и перезревшие политические проблемы массовыми акциями и выступлениями, но оказывалось совершенно неготовым к организации устойчивых групп влияния и к отстаиванию своих прав теми методами, которые наиболее распространены в развитых демократиях. Отсутствие в Украине серьёзных политических объединений лоббистских групп, которые отстаивали бы интересы миллионов сельских жителей, чьи права собственности ограничены неконституционными решениями парламента, говорит о том, что мы имеем дело с типично постсоветским обществом, которое в большинстве случаев готово смириться с волей господствующих элит и искать не столько коллективные, сколько индивидуальные пути выхода из тех проблемных ситуаций, в которых время от времени оказываются граждане.

Всё сказанное выше предполагает, что ситуация в сфере регулирования земельных отношений прекрасно высвечивает основные социально-политические проблемы, ныне существующие в украинском обществе и мешающие его поступательной европейской трансформации. Учитывая тот факт, что данная проблема дебатируется в стране более пятнадцати лет, следует предположить, что значительная часть общества готова к принятию того или иного решения — либо к полному запрету рыночных сделок с землёй (своего рода «белорусскому варианту»), либо к снятию моратория и проведению всесторонней аграрной реформы («европейскому варианту»). Поэтому нам кажется, что сохранение нынешнего положения вещей является наихудшим сценарием развития событий, так как сохраняет общественные силы в состоянии оцепенения, препятствуя любой дальнейшей трансформации. На наш взгляд, отмена моратория важна не только как инструмент развития аграрного сектора, но и как важнейший знак того, что перемены в Украине могут происходить не только через майданы, но и классическими правовыми методами.

С другой стороны, именно в силу того, что земельная проблема представляет собой лишь тонкий — хотя и репрезентативный — «срез» украинского общества, мы не склонны переоценивать её значение для будущего развития страны.

Проведённый нами анализ показал, что изменение нынешнего режима землепользования, хотя и запустит позитивные для развития аграрного сектора процессы, практически наверняка не принесёт тех результатов, которые либерализация рынка земель сельскохозяйственного назначения обеспечила в Центральной Европе — и потому не исключено, что её результаты общество в обозримой перспективе не вдохновят. На наш взгляд, не следует надеяться на то, что именно земельная реформа, если она будет доведена до логического завершения, станет локомотивом для украинской экономики на ближайшее десятилетие: без фундаментальных реформ в сфере борьбы с коррупцией, в области гражданского правоприменения, в повышении политической активности граждан и их возможности влиять на принимаемые властью решения, успешное европейское развитие Украины не состоится, каким бы либеральным ни был режим землепользования. Экономический эффект от земельной реформы не превысит нескольких процентов валового внутреннего продукта; рост цены земли не будет столь существенным, как в Центральной Европе, и практически наверняка не спровоцирует фронтального роста стоимости других капитальных активов; дополнительные поступления налогов в государственный бюджет будут заметны лишь в отдалённой перспективе и не изменят качественным образом фискальной ситуации в стране. Поэтому, на наш взгляд, аграрная реформа и отмена моратория на куплю-продажу земли в Украине как её первый шаг на ближайшие годы останется элементом не столько экономической, сколько политической повестки дня, так как главным её итогом может стать не резкое укрепление украинской экономики, а запуск цивилизованного механизма поступательного демонтажа постсоветской политической реальности.

Подписывайтесь на  канал «Хвилі» в Телеграм, страницу «Хвилі» в Facebook