Уже при новой власти Верховная Рада Украины на пленарном заседании 6 июля с.г. приняла заявление «о предоставлении Украине реальных гарантий безопасности». За документ проголосовали 345 из 429 народных депутатов, зарегистрированных в сессионном зале.
«Увеличение за время, прошедшее после подписания Будапештского меморандума, количества государств мира, которые де-факто владеют ядерным оружием, развитие событий в мире, свидетельствующих о негативных тенденциях в сфере безопасности, появление угроз безопасности и в глобальном измерении, и для отдельных государств, в первую очередь безъядерных, в частности тех, которые приняли на себя обязательство нераспространения ядерного оружия, вызывает серьезную обеспокоенность», — говорится в заявлении.
Верховная Рада Украины отметила, что названные обстоятельства требуют эволюции идеологии, заложенной в Будапештском меморандуме. Речь может идти о принятии отдельного документа международно-правового характера, который содержал бы инструментарий обеспечения международных гарантий как ответ на современные вызовы национальной безопасности Украины.
Поручение о подготовке соответствующего документа дано Верховной Радой Кабинету министров Украины и МИДу. Возможно, во время ратификации договора Сенатом США украинская власть вновь поднимет вопрос об особых гарантиях безопасности Украине.
Однако вероятность оформления в некоем документе международных гарантий безопасности Украине (и иным странам), не состоящим в международных военных блоках или отказавшимся, как Украина, от своего ядерного потенциала, можно оценить как очень низкую.
Во-первых, подобный документ в отношении Украины уже имеется. Это Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Он был подписан Россией, Великобританией, США и Украиной в Будапеште в декабре 1994 года в обмен на отказ Украины от ядерного оружия. Страны, подписавшие Будапештский меморандум берут на себя обязанность «воздерживаться от угрозы силой или ее применения» против территориальной целостности или политической независимости Украины. По условиям документа также следует воздерживаться от экономического принуждения, направленного на подчинение своим собственным интересам прав Украины, «присущих ее суверенитету». В Меморандуме содержатся все необходимые формулировки для содержательного наполнения понятия «гарантии безопасности Украине».
Во-вторых, для постановки вопроса об усилении гарантий безопасности Украине со стороны ведущих ядерных держав Киеву необходимо предъявить что-то, что объясняло бы и оправдывало усиление и детализацию гарантий. Речь идёт о фактах, аргументах, которые бы указывали на принципиальное изменение среды безопасности вокруг Украины, появление особых угроз её территориальной целостности и прочее в этом роде.
Например, доказать появление угроз со стороны неких государств, возможно, даже из числа ведущих ядерных держав – гарантов. Но ничего подобного не произошло. А наличие у Пакистана, Индии и Израиля ядерного оружия никак не может коснуться интересов Украины при проведении ею мало-мальски вменяемой политики. В итоге Украине нечем обосновать просьбу об усилении гарантий её безопасности.
Содержащиеся в заявлении украинского парламента общие фразы об увеличении числа ядерных держав, новых геополитических вызовах и пр. не раскрывают сути новых угроз и того, как они связаны с нанесением возможного ущерба безопасности Украины. Тем более непонятно, какие особые угрозы существуют в отношении отказавшейся от советского ядерного оружия Украины в сравнении с угрозами всем остальным неевропейским и неядерным странам.
И заместитель министра обороны США по вопросам международной безопасности Александр Вершбоу не преминул именно на это указать: «Мы не отходили от текста Будапештского меморандума, в котором действительно содержатся четкие заверения о безопасности и нормы, которые отображают желания и волю всех, кто подписал этот меморандум, включая Россию, уважать суверенитет и целостность границ Украины». Вершбоу высказался в том смысле, что если подписанты Будапештского меморандума не отойдут от своих обязательств, то нет и необходимости «в таком случае проводить какой-либо пересмотр текста меморандума». (http://www.interfax.com.ua/rus/pol/43104/)
В-третьих, в отсутствие внятных обоснований необходимости дополнительных гарантий сами страны, которые требуют таких гарантий, могут быть заподозрены в неких скрытых намерениях, угрожающих безопасности или интересам других подписантов. Сказанное касается, в первую очередь, других стран и пока не касается Украины, но лишь в условиях проведения ею дружественной политики в отношении соседей. Поскольку нет гарантий, что, в случае ухода Партии регионов из власти, дружественный курс в отношении РФ сохранится, то и Россия не станет, скорее всего, поддерживать обновлённый документ об усиленных гарантиях. Скорее всего, её позиция совпадёт с позицией США.
То же самое обстоятельство действительно и в отношении Китая. В процессе обсуждения вопроса о неких особых гарантиях Украине Китай, безусловно, изучит украинскую внешнюю политику постсоветских лет. Прецедент проведения украинскими властями в 2005-2010 гг. антироссийской и проамериканской политики на фоне всеобъемлющего соперничества и перманентной конфронтации США с Китаем воспрепятствует позитивному решению китайскими властями этого вопроса.
В-четвёртых, безопасность Украины как страны, отказавшейся от ядерного оружия, и безопасность страны, никогда не имевшей его, по своему качеству ничем не отличаются. Подписание ядерными державами и Украиной договора об особых гарантиях её безопасности создаст прецедент, который остальные неядерные страны, и в первую очередь имеющие проблемы со своими соседями и/или втянутые в вооружённые конфликты, потребуют распространить на себя. Не исключено, что для этого будут использоваться шантаж и прочие подобные приёмы, что само по себе сделает международную обстановку более опасной и менее предсказуемой. Страны-гаранты это понимают и не захотят создавать столь опасный прецедент.
Поэтому подписание международного договора, гарантирующего безопасность Украине и другим внеблоковым странам или отказавшимся от своего ядерного потенциала, в принципе возможно и при некоторых условиях даже целесообразно, но лишь как итог отдельного всеобъемлющего международного процесса наподобие Заключительного Хельсинского Акта в 1975 году или процесса под эгидой ООН, а не в результате локальных договорённостей в узком кругу.
Очевидно, что новая власть, подняв весной и летом с.г. данный вопрос, пыталась придать международным гарантиям Украине нормативно-правовой, т.е. обязательный для выполнения, статус подобно всем иным международным договорам. Ещё в декабре 2009 года бывший глава МИД Украины А.Зленко пояснил: «На сегодняшний день стоит один вопрос: когда этот меморандум приобретет договорно-правовой формат, поскольку он пока еще не является обязательным к исполнению юридическим документом. На сегодняшний день это своеобразный консультативный механизм». Нынешний министр иностранных дел К.Грищенко, выступая в мае с.г. в Нью-Йорке, вновь попросил ведущие мировые державы юридически подтвердить неприкосновенность границ Украины. А Верховная Рада 6 июля с.г. приняла упомянутое выше постановление.
Можно предполагать, что у политического руководства Украины существует следующая логика рассуждений: более сильное – законодательное — оформление внеблоковости Украины внутри страны требует таких же по юридической силе международных гарантий безопасности Украине со стороны ведущих ядерных держав.
Но вряд ли здесь применимы действия по аналогии. А рассматривая ситуацию по существу, очевидно, что подписание международного договора, гарантирующего безопасность Украине, наталкивается на серьёзные препятствия, о которых было сказано выше.
В целом вопрос, поднятый Украиной о дополнительных гарантиях безопасности, вращается вокруг проблемы: имеются ли достаточные основания для обеспечения особых гарантий безопасности Украины или достаточно тех гарантий, которые могут быть обеспечены ей на общих основаниях? Представляется, что гарантией безопасности Украины может быть лишь неагрессивная, добрососедская и дружественная политика самой страны в отношении соседей и остальных государств мира. Принимая во внимание этот аспект, державы – гаранты безопасности Украины по Будапештскому меморандуму, по крайней мере некоторые из них, могут в принципе предъявить Украине встречное требование – о её гарантиях такого поведения в межгосударственных отношениях, которое бы не создавало прямых угроз безопасности иных стран.
Как показал опыт В. Ющенко, проводить агрессивную и провокационную политику в отношении соседей можно, оставаясь формально внеблоковым государством. Видимо, необходимо ставить вопрос об обязательствах самой Украины в связи с предоставлением ей особых гарантий безопасности со стороны ядерных стран-гарантов Будапештского меморандума.
Пока очевидно, что никаких особых оснований для неких специальных гарантий безопасности Украине нет, как нет и, полагаю, не предвидится никаких угроз ей. Для чего данный вопрос поднимался Украиной при В. Ющенко – понятно. Националисты хотели получить от стран-гарантов «охранную грамоту» для своей провокационной политики в регионе восточной Европы, связав руки России для ответной защитной реакции. Для чего этот вопрос поднимается сейчас новыми властями, в частности регионалами, – это тема для отдельного изучения.
Но в любом случае провокационный внешнеполитический курс националистических властей Украины, если его рецидив произойдет в будущем, не должен получить «гарантии безнаказанности».
Виктор Пироженко, украинская редакция Фонда стратегической культуры