Від фіктивної децентралізації в проекті Конституції до справжньої

За великим рахунком суть української революції 2013-2015 рр. можна щонайбільше виразити в Конституції. Найважливіша реформа – конституційна. Якщо конституційну реформу буде вихолощено, інші реформи опиняться під загрозою поразки.

Традиційно всі українські конституції або приймалися в ситуації політичних криз (1996, 2004, 2015), або змінювалися незаконно через узурпацію повноважень Президентом і Конституційним Судом (2010).

У політичної еліти України ніколи не було часу, щоб зупинитися, подумати, порефлексувати, зрозуміти перспективи розвитку України і під ці перспективи створити таку Конституцію, яку можна було не змінювати хоча б років 50. Ганьба української політичної еліти в тому, що вона хоче змінювати Конституцію кожні 5-10 років. Така сама доля може чекати і нинішню Конституцію.

Навіть зараз, в революційний період, Президент зробив усе, щоб призначити в конституційну комісію людей, залежних від нього адміністративним чином (в своїй більшості чиновників наукових закладів, представників органів влади і т.д.). Громадськість серйозного впливу на конституційний процес поки що не мала зовсім. Депутати в своїй більшості теж поки що не включені в конституційний процес.

1-го липня 2015 Президент України офіційно вніс пропонований Конституційною Комісієюпроект до Верховної Ради України.

Критика цього проекту в основному спрямована на нові, але не такі вже і принципові речі – як то розширення прав Президента і виконавчої влади загалом щодо місцевого самоврядування відносно територіальної цілісності країни, а також надзвичайних ситуацій та війни.

Текст цього проекту є набагато більш проблемним, ніж це бачать критики. Він свідчить про те, що Президент зробив нищівно погану і навіть зрадницьку редакцію Конституції.

Цей текст видає відсутність розуміння більшості української політичної еліти, що таке децентралізація. Саме поняття розуміється не як розширення прав місцевих громад, а лише як втрату деякої частини влади центром. Децентралізація в розумінні української політичної еліти це коли центральна влада поступається – явно чи удавано, матеріально чи символічно – якимись повноваженнями на користь місцевих громад.

Нинішня політична еліта взагалі поки що слабко собі уявляє суть конституційного процесу в питанні децентралізації. На Україну дивиться весь світ. І ми можемо або запропонувати правову інновацію світового рівня, або підійти до змін Конституції чисто формально – під поточне завдання швидкого виконання «Мінських угод».

Справжня конституційна реформа може початися лише тоді, коли вирішення всіх питань, окрім захисту територіальної цілісності держави, буде переміщено в місцеві громади. Отже з позиції місцевих громад цей процес має означати принципово інше – місцеві громади стають новою гілкою влади в Україні нарівні з законодавчою, виконавчою і судовою.

Поки що пропоновані зміни до Конституції в питанні децентралізації це маніпулювання суспільною думкою. Пропоновані конституційною комісією зміни нічого принципово не змінюють, нову структуру влади не створюють. Заміна губернаторів (представників Президента) на префектів нічого принципового для місцевих громад не дає, окрім збільшення повноважень центральної влади щодо війни та надзвичайного стану.

Децентралізація в нинішній Конституції прописана за тим же принципом, що і раніше: «центральній владі можна все, що не забороняє Конституція, а місцевим громадам можна лише те, що прямо дозволено в Конституції». Тобто перелік прав центральної влади щодо місцевих громад, районів і регіонів необмежений, а перелік прав самих місцевих громад обмежений.

Давайте поглянемо на текст пропонованих змін більш детально.

Назва розділу Конституції, куди має ввійти опис децентралізації, лишилася старою. Це означає, що місцеве самоврядування розглядається не як нова гілка влади, а як особливий порядок адміністрування території країни. Тобто нова назва розділу має бути – «Місцеве самоврядування», а не «Адміністративно-територіальний устрій України». Різниця принципова – ми формуємо новий суб’єкт влади, а не здійснюємо делегування повноважень центральної влади на місцевий рівень щодо територіальної структури країни.

Відтак правильно було б вживати в Конституції «місцева громада», а не «територіальна громада», бо це слово з дискурсу розділу про адміністративно-територіальний устрій. «Місцева громада» це бачення громади з фокусу самої себе, а «територіальна громада» це бачення місцевої громади з фокусу територіального управління країною з боку центральної влади.

Стаття 119 вміщає наступну скандальну частину:

«Префект на відповідній території:

1) здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України;

3) забезпечує виконання державних програм;

4) спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

5) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов’язковими на відповідній території.».

Тобто в актах префект може прийняти будь-яке рішення, здійснити будь-яку правову дію в просторі компетенції місцевої громади, бо згідно частини 1 цієї статті завжди можна найти той чи інший закон, на виконання якого видається акт префектом.

Це означає, що вже через кілька місяців після введення в дію нової Конституції будуть видані акти префектів, які місцеві громади будуть опротестовувати, а Президент чи Кабінет Міністрів зволікатимуть з реакцією на протест. Більше того, оскільки в цій статті ще є й розподіл компетенцій між ними відносно пунктів (1-ий і 4-ий – за Президентом, 2-ий і 3-ій – з Кабміном), то вони ще й футболити будуть протести між собою.

Тобто двоїстість української виконавчої влади (Президент і Кабмін) переміщується тепер на рівень конфлікту між безправними місцевими громадами та всевладними префектами, який тепер фіксується в змістах відповідних актів.

Стаття 133 вміщає наступне непродумане формулювання.

«Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони».

Тут змішуються два принципово різних явища – регіони і райони це адміністративно-територіальні одиниці держави, а громади це одиниці самоуправління, самозахисту і самозабезпечення суспільства. Громада не є територіальною одиницею, громада є одиницею самоуправління, яка до речі, може бути атериторіальною, топологічно влаштованою мережевим чином – громади можуть об’єднуватися навіть не за територіальною ознакою (тобто інтегральні громади можуть складатися з несусідніх громад).

Це сьогодні важко зрозуміти, але це потрібно зрозуміти, бо Конституція розробляється не для зараз, а для майбутнього і надовго.

Стаття 140 містить абстрактне і декларативне уявлення.

«Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України».

Відтак абстрактна стаття 140, яка нібито надає всі права місцевим громадам, уточнюється статтею 143, яка визначає повноваження місцевих громад. Стаття 143 містить не відкритий, а вичерпний перелік повноважень територіальної (правильно було б місцевої) громади: управління комунальним майном, затвердження і контроль місцевого бюджету, затвердження і контроль місцевих програм, встановлення місцевих податків і зборів, забезпечення реалізації результатів місцевих референдумів, повна влада над комунальними підприємствами, організаціями і установами.

Це принципова помилка.

Суть нової гілки влади в країні – місцевої громади – в тому, щоб вона вирішувала всі питання, в тому числі ті, які навіть не згадані в Конституції, а центральна влада вирішувала лише вичерпний перелік питань, які згадані в Конституції.

Потрібно змінити принцип повноважень місцевих громад – вони мають право робити все, якщо це не суперечить Конституції, а не робити щось лише в межах Конституції. Повноваження місцевих громад мають бути відкритими, а не вичерпними. І навпаки, все, що прямо не дозволено Конституцією, префектам заборонено.

Навіть текст нинішньої Коаліційної угоди вимагає «повних і виключних повноважень органів місцевого самоврядування», що є непродуманою, непослідовною і недостатньою вимогою Парламенту до змісту місцевого самоврядування. Суть місцевого самоврядування як нової гілки влади полягає у формулюванні достатнього і відкритого опису прав, а не у вичерпному їх переліку.

Це означає, що місцеве самоврядування у своєму розвитку може і повинно входити у зіткнення з законами, бо життя не стоїть на місці, і опротестовувати ці закони, а не гальмуватися префектами в жорсткому виконання законів. Префекти мають тримати рамку цілісності країни та здійснювати кризове управління в надзвичайній та воєнній ситуаціях, але не блокувати розвиток місцевих громад. Нам потрібна довіра до місцевих громад, бо місцеві громади це є сучасне структуроване розуміння народу, якому будь-яка Конституція надає вирішального значення.

Фіксуємо ситуацію проекту нової Конституції – в актах префектів може бути будь-що, що не заборонено Конституцією і за змістом є виконанням якого-небудь закону, а місцева громада може діяти лише в рамках Конституції у вичерпному переліку повноважень. Повноваження префектів невичерпні і відкриті, а повноваження місцевих громад вичерпні і закриті.

Стаття 142 містить дуже абстрактне уявлення про те, що є матеріальною основою місцевого самоврядування і зовсім нічого не говорить про те, як формується фінансова основа, на яких принципах розподілу між державним і місцевим бюджетами, хто визначає цю пропорцію.

«Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

1) земля,рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти – що є у комунальній власності територіальної громади;

2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

Об’єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету».

Постає питання – звідки береться комунальна власність? Це питання в Конституції не поставлене і не вирішене. Більше того немає норми про те, що комунальна власність є невідчужуваною і не може без рішення місцевої громади змінюватися у своїй формі – тобто не може ставати ані державною за рішенням держави, ані корпоративною за рішенням будь-якої корпорації.

Право комунальної власності формується місцевою громадою на основі її самодостатності – самозабезпечення, самозахисту та самоорганізації. Це означає, що комунальна власність походить від самодіяльності місцевої громади. Більше того, місцева громада може долучатися до управління публічними інфраструктурами, що є також у розпорядженні держави та корпорацій, а також опікуватися всіма умовами функціонування на території місцевої громади державних та приватних підприємств.

Найбільш скандальна частина статті 142:

«Держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.»

Ця частина статті фактично знищує весь пафос децентралізації в новому проекті Конституції, бо вона говорить про наступне:

1) Держава визначає обсяг формальних повноважень органів місцевого самоврядування, самостійно урівноважуючи його з обсягом фінансів за принципом: «якщо держава не дала коштів місцевим громадам, то вона фактично позбавила їх частини повноважень»;

2) Обсяг фінансів на місцеве самоврядування встановлюється державою в «ручному режимі», і тепер цей режим фіксується в Конституції.

Ця скандальна частина статті не просто знищує децентралізацію, вона підриває довіру до влади, яка прикриваючись гаслами про децентралізацію, протягує у Конституцію норми ручного режиму управління розміром повноважень місцевих громад та їх фінансуванням.

Сам підхід до фінансування місцевого самоврядування з центрального (державного) рівня є глибоко помилковий. Бюджет має формувати знизу догори, а не згори донизу. Допоки цей принцип не зафіксовано у Конституції, ні про яке місцеве самоврядування говорити не можна.

Ця помилка закладена у розумінні самого принципу субсидіарності, який підтверджується в Конституції в статті 143.

«Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування, що утворюються в громаді, районі, області, визначається законом на основі принципу субсидіарності.»

Принцип субсидіарності це принцип децентралізації, згідно з яким соціальні проблеми мають вирішуватися на найнижчому і віддаленому від центра рівні. Причому центральна влада має грати субсидіарну (допоміжну), а не субординативну (підпорядковуючу) роль. Тобто принцип субсидіарності це принцип децентралізації з позиції центральної влади. Послідовно впроваджений, цей принцип може доволі ефективно працювати.

Існує теоретичне уявлення, запропоноване мною, яке виходить з іншого принципу – супердіарності. Цей принцип описує не центральну владу (як це робить принцип субсидіарності), а місцеву владу, яка стає новим центром влади. Цей принцип був описаний в роботі «Ідеї революції» ще в 2011-му році.

Але розуміючи неможливість безпосередньо перейти до принципу супердіарності в новій Конституції, допоки в країні розкол між місцевими громадами, який підтримує Росія, українська громада може погодитися на справжню субсидіарність. Справжню, а не фіктивну.

Судячи з запропонованого Президентом проекту змін до Конституції, українська політична еліта не має політичної волі, щоб досягнути дійсної субсидіарності в Конституції.

Пропонована так звана децентралізація в проекті нової Конституції це фікція, підробка, маніпуляція.

Пропонована Президентом редакція Конституції суперечить інтересам української громади на неокупованій території, інтересам окупованого Криму, інтересам окупованої частини Донбасу.

У депутатів Парламенту є ще можливість переписати повністю розділ про децентралізацію, врахувавши всю цю критику.

Якщо ця критикована редакція Конституції буде прийнята в Парламенті, потрібно буде знову вимагати перевиборів в Україні – як Президента, так і Парламенту. І потім знову приймати нову Конституцію.

Я прошу, я благаю українську політичну еліту – зробіть зусилля, спробуйте зрозуміти мою критику. Якщо ми сьогодні неспроможні прийняти інноваційну Конституцію за принципом супердіарності, то давайте приймемо хоча б дієву щодо місцевого самоврядування Конституцію, послідовно впроваджуючи принцип субсидіарності.

Панове депутати, зробіть справжню децентралізацію, і пишатиметесь цим довічно!

Источник: блог Сергея Дацюка на УП