Украину спасет административная Революция и здравый смысл

Много, очень много написано о том, какой должна быть наша страна. Изломано множество копий. Но идеальная концепция политического и административного устройства так и не придумана. Все больше и все чаще говорят о федерализации как о единственном лекарстве, способном разом решить все противоречия.

Признаюсь, я и сам давно ломаю свой  мозг над проблемой: «как обустроить Украину». Но ответа, который удовлетворял бы всем требованием и разрешал бы все конфликты не нахожу. Однако, некоторыми выводами все же поделюсь, и рассчитываю на плодотворную дискуссию со стороны читателей.

Итак, можно пойти простым путем и взять в качестве прототипа государственную систему какой-нибудь более успешной как в экономическом, так и в политическом плане страны. Но, это оказывается не так просто сделать. Мало того, что все, абсолютно все передовые государства переживают сегодня глубочайший политико-экономический кризис, так еще выбор какое из них может для нас стать прототипом, обязательно вызовет бурные дискуссии у политиков всех мастей. Опять начнутся вопли о векторе интеграции, неминуемо переходящие в завывания о потери самоидентификации украинцев. Хотя, какая идентификация? Мы, на самом деле, не желаем взглянуть на себя и свою историю объективно. У каждого свое мнение на абсолютно все. Поэтому тут найти «порозуміння» нереально. В общем, история это в первую очередь наука политическая. Однако, тема этой статьи отнюдь не политика, а государственный менеджмент. Вот о нем мы и будем говорить.

Говорить есть о чем. Не секрет, что система устарела, мало того, она отягощена отвратительной коммуникацией между звеньями административной цепи, плюс на фоне этого дикий разгул коррупции. Попытки урегулировать систему управления в последний раз предпринимались еще при Президенте Кучме, но это не дало ожидаемых результатов.

С тех пор любые изменения во власти только усугубляли проблемы, еще больше «разбалтывая» с трудом работающий механизм. Несовершенство превалирует во всех сферах: законодательной, исполнительной и судебной. Но, не смотря на постоянное внимание к этим проблемам мирового сообщества, украинская власть старается не замечать, как автомобиль под названием «Украина» рассыпается по дороге. Главными достоинствами любого чиновника стало очковтирательство и раболепие перед вышестоящими органами.

Правда, в последние годы к этому еще добавилось регулярное выполнение финансовых обязательств перед теми, кто этих чиновников назначил на должность. Безусловно, продажа должностей всегда была источников пополнения карманных денег для чиновников всех рангов, но такого разгула торговли «креслами» как при нынешней власти не было никогда.

В общем, о какой защите национальных интересов может идти речь, если эти интересы призваны защищать люди, единственной заслугой которых есть личная преданность правящей Семье и наличие весомого кошелька? Абсурдно верит в то, что эта власть способна на системные реформы. Но предположим, что Семья отошла от дел. Какие шаги следует предпринять, чтобы составить эффективную стратегию по выводу страны из системного кризиса?

Все говорят об административной реформе, но давайте отдавать себе отчет, там, где сейчас находится Украина, ни одни реформы не сработают.

Почему?

Дело в том, что абсурдно красить борт корабля и драить палубу, если судно торжественно идет ко дну. Улавливаете? Украине административная реформа бесполезна. Украине необходима административная Революция. А, значит, полное разрушение старой системы. Иначе все реформаторские проекты будут только наслаиваться на нерабочий механизм государственной машины. Из понимания этого вытекают логичные выводы. Первый —  обнуление законодательной базы государства, второй – построение системы, исходя из необходимости и целесообразности того или иного закона, а также создания министерства, ведомства или ветви власти.

Как мы знаем, существуют три ветви: законодательная, исполнительная и судебная. Законодательная – парламент, исполнительная – Кабмин, судебная – суд. И возникает вопрос, а где в этой схеме Президент? Это противоречие во многом обусловило неработающую систему управления.

В принципе, в новой системе институт президентства можно привести к исполнительной ветви, однако в первую очередь необходимо решить каким мы хотим видеть Украину. То есть, какой именно формы правления: президентской, парламентской, президентско-парламентской или парламентско-президентской? Этот вопрос важен, поскольку от правильного и единодушного ответа всей украинской громады будет зависеть основополагающая формула успеха.

Анализируя формы правления и принимая во внимание мировой опыт, можно прийти к выводу, что в кризисные моменты истории тех или иных государств наиболее перспективной была президентская (диктаторская) форма. Важной деталью этой конструкции является центральная фигура человека, решившего взять на себя всю полноту ответственности за свое государство. Уже не раз было доказано, насколько роль личности важна в истории. Однако, без наличия такого персонажа, президентская форма только усугубит существующие проблемы. В общем, нужна система противовесов, чтобы не очень талантливый руководитель не начудил такого, от чего «плакать» будет вся страна. Обычно, под противовесами подразумевают баланс ветвей власти. То есть, система представляет собой подобие равнобедренного треугольника, когда все три ветви сбалансированы. Однако, я предлагаю в качестве противовеса неограниченным президентским полномочиям добавить в эту конструкцию еще одну четвертую составляющую – местное самоуправление.

Тогда схема выстраивается следующая: Президент становится вершиной исполнительной ветви власти, он назначает Премьер-министра и его кабинет. Всё управление страной осуществляется через министерства и ведомства, которое подотчетно Парламенту и подконтрольно правоохранительным и судебным органам. Наряду с этим на местах необходимо «отвязать» систему управления от центра – гегемона, и предоставить местным органам полную самостоятельность в принятии управленческих решений в сфере экономики, при обязательном согласовании политических решений с центральной властью. Отсюда следует безапелляционный вывод – местные государственные администрации на местах должны быть ликвидированы.

Деятельность местных госадминистраций давно перестала выполнять созидательную функцию и превратилась в главный тормоз развития местных управленческих инициатив. Поэтому они первыми подлежат перестройке.

Итак, предлагаемая концепция системной перестройки может иметь такой вид:

1. Районный уровень – происходит слияние райсовета и райадминистрации, появляется новая должность «районный Голова». Эта выборная должность, на которую кандидат  избирается прямым голосованием всеми членами административно-территориальной громады района. Вместе с тем, районный совет формируется по смешанной системе, из депутатов которого избирается секретарь райсовета. Далее, районный Голова председательствует на сессиях райсовета и возглавляет исполнительный комитет района, а секретарь райсовета является его замом и отвечает за работу депутатского корпуса, но сам на исполнительную власть непосредственно не влияет. Таким образом, на местном уровне сбалансируются отношения между законодательной (Секретарь райсовета) и исполнительной (районный Голова) ветвями власти. Такая формула успешно работает на примере органов самоуправления городов, и во многом она более эффективна, чем сегодняшние взаимоотношения райсоветов и райадминистраций.
2. Областной уровень – предполагается, что схема будет дублировать районный уровень. Также облгосадминистрация сольется с облсоветом, область возглавит избранный прямым голосованием областной Голова (Губернатор). Избранный из числа депутатов Секретарь облсовета возьмет на себя функции управления депутатским корпусом и отражением воли избирателей.
3. Центральный уровень – как было замечено выше, всенародноизбранный  Президент и его Администрация (КМУ) возьмет на себя все функции управления страной, однако, в условиях децентрализации власти, ему придется применять другие методы работы с областями, кроме, сегодняшних, командно-административных. Далее важным элементом новой системы должен стать Двухпалатный Парламент, с разграничениями Палат по принятию законодательных решений. Необходимость этого показали последние парламентские выборы. Сегодня, как никогда, чувствуется разница между депутатами-мажоритарщиками и депутатами-списочниками. Поэтому они обязаны быть разделены.

Более детально, на каждом из этих направлений, необходимых стране преобразований, я остановлюсь в последующих статьях.

В завершении, следует остановиться на еще одном моменте. Дело в том, что без изменений в сфере бюджетных взаимоотношений все эти реформы не будут иметь смысла. Поэтому решение я вижу в двух компонентах:

1. Преобразование административно-территориальных единиц в некие хозяйствующие субъекты. Таким образом, мы можем позволить бюджетам этих образований аккумулировать все налоги и сборы от всех зарегистрированных на своей территории субъектов. То есть, я предлагаю отменить понятие «государственные и местные налоги и сборы». Все налоги и сборы, которые уплачиваются субъектами налогооблажения, должны оставаться в той громаде, где такие субъекты зарегистрированы. Это позволит формировать по настоящему сбалансированные местные бюджеты, привлекая те средства, которые при сегодняшней системе налогооблажения уходят в центральный бюджет. Такая формула позволит решить две задачи: с одной стороны отпадает постоянная необходимость дотировать административные единицы, а с другой это даст импульс местных органам власти к проявлению экономической инициативы по наполнению своих бюджетов, а также развитию производства и созданию новых рабочих мест.

2. Введение солидарного налога – описанные в пункте первом мероприятия, безусловно, подстегнут административные единицы, однако надо понимать, что не все территории Украины находятся в равных экономических, климатических, демографических и территориальных условиях, поэтому следует иметь ввиду, что ряд территорий так и останутся дотационными. Помочь им выжить призван солидарный налог. Как уже говорилось, территории станут самостоятельными административно-хозяйственно-территориальными образованиями, по сути, хозяйствующими субъектами, а значит доходы такого субъекта, то есть доходная часть бюджета, может рассматриваться как база налогооблажения. Иначе говоря, все зарегистрированные на определенной территории субъекты хозяйствования уплачивают в бюджет этой территории обязательные налоги и сборы. Местная громада, в лице депутатского корпуса, формирует бюджет, в случае если доходная часть превышает расходную, то часть этого превышения перечисляется в бюджет вышестоящего уровня. Условно это можно назвать солидарным налогом. В случае если доходной части не хватает для покрытия расходов, из бюджета вышестоящего уровня направляется дотация, источником которой станет солидарный налог других территорий. Также часть солидарного налога будет направляться на общегосударственные программы. В идеале, каждой территории следует стремиться к тому, чтобы доходная часть никогда не была меньше расходной, и такая форма бюджетного перераспределения ресурсов даст серьезный импульс для развития местной самоуправленческой инициативы.

Выводы:

1. Следует провести тщательную ревизию всех законов и подзаконных актов, а в идеале отменить все, и создавать только ту базу, которая необходима.
2. Необходима новая Конституция, которая позволит ввести новую систему управления.
3. Необходимо изменение основ бюджетного и налогового кодекса для создания условий инициативы на местах.
4. Необходим пересмотр основ государственного менеджмента.