Місцеві бюджети в умовах війни: регіональний вимір та джерела наповнення

Перша половина найтяжчого в історії незалежної України року вже позаду, але оцінити реальний поточний стан економіки (зокрема, в регіональному розрізі) вкрай складно. Якщо ж звузити питання до стану виконання місцевих бюджетів, то завдання для аналізу все ще залишатиметься проблематичним – перш за все, через брак інформації.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» систематизував наявні офіційні дані щодо місцевого бюджетування під час війни та порівняв ситуацію з виконанням бюджетів у різних регіонах України.

«Секретні матеріали»

До початку повномасштабної війни інформацію про стан виконання місцевих бюджетів, внесення до них змін, фінансування місцевих програм можна було знайти на офіційних сайтах територіальних громад і державних адміністрацій. Але Постанова Кабінету міністрів дозволила на період воєнного стану не оприлюднювати документацію щодо бюджетного процесу.

Насправді цей дозвіл лише постфактум легалізував те, що керівники громад і адміністрацій, самі для себе вирішили не оновлювати бюджетної інформації на офіційних сайтах (у ситуації окупованих чи прифронтових громад із зрозумілих об’єктивних причин). Напевно, обґрунтування полягає в тому, що під час війни ворог не повинен із відкритих джерел дізнаватися інформацію, яка може бути йому в чомусь корисною.

Водночас, наприклад, коли заступник голови Харківської обласної ради має російський паспорт і продовжує виконувати свої обов’язки, маючи доступ до будь-якої бюджетної документації, то ці застереження з сайтами виглядають абсурдно.

Схожу позицію щодо закриття даних зайняло і Харківське обласне управління статистики: на його сторінці у facebook регулярно з’являється шаблонне повідомлення, яке пояснює відсутність планової календарної публікації тих чи інших даних посиланням на Закон «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни».

Фактично, єдиним джерелом комплексної відкритої інформації щодо виконання місцевих бюджетів залишився web-портал «Open budget», створений ще в 2018 році за ініціативи Міністерства фінансів України. Наразі на ньому відображається інформація щодо обласних бюджетів, а також зведених бюджетів областей (тобто сукупність усіх місцевих бюджетів регіону). В головному меню також заявлена можливість переглянути стан виконання бюджетів окремих громад, але дані по ним не відображаються.

Станом на першу половину липня останнє оновлення інформації на сайті стосувалося виконання бюджетів у травні 2022 року – відповідно, є повні дані за перші 5 місяців року, зокрема, й по «воєнному кварталу» (березень-травень), що дозволяє зробити попередній аналіз, як саме перші три місяці війни вплинули на виконання місцевих бюджетів у різних регіонах України.

Стан виконання зведених бюджетів областей

На діаграмі нижче представлено інформацію щодо відсотку виконання річних планів на 2022 рік у частині доходів та видатків зведених бюджетів областей. Важко оцінити, яким чином Мінфін отримував інформацію про виконання бюджетів з окупованих територій (а також релевантність такої інформації), але дані за весняні місяці, навіть по частково окупованим регіонам, оновлювались.

Власне, відмінності цих відсотків виконання зведених бюджетів областей корелюють із тим, чи точилися на території того чи іншого регіону бойові дії. У п’ятірці лідерів – 4 області Західної України, а також Полтавщина (максимальний відсоток виконання дохідної частини за 5 місяців – 43% на Закарпатті). На протилежному «полюсі» – прифронтові та частково окуповані регіони (найнижчий відсоток виконання – 31,6% на Херсонщині).

При цьому варто пам’ятати, що в абсолютних величинах розташування регіонів на діаграмі було б інакшим, бо обсяги річних планів зведених бюджетів в різних областях кардинально відрізняються.

Діаграма 1. Виконання зведених бюджетів областей (січень-травень 2022)

Джерело: діаграму складено за даними web-порталу «Open budget» Міністерства фінансів України.

Перше, що привертає увагу – профіцитність зведених бюджетів абсолютно всіх регіонів. На відміну від дефіцитного державного бюджету, де виконання дохідної частини склало за 5 місяців 37,8%, а видаткової – 43% (до того ж у самому річному плані видатки суттєво більші за доходи). Важко однозначно давати оцінку цій профіцитності місцевих бюджетів: інтуїтивно вона розуміється як якесь позитивне явище, але де-факто може мати різні пояснення (зокрема, й через «замороження» видатків спеціальних фондів, згортання інфраструктурних проектів, заборгованості по низці виплат через відміну «захищених» статей бюджету на час воєнного стану тощо).

По-друге, різниця відсотків виконання в розрізі регіонів не така велика, як можна було очікувати («розкид» відсотків від 32% до 43% по дохідній частині та від 24% до 34% за видатками). Щоправда, можна припустити, що з кожним новим місяцем війни цей діапазон коливань лише зростатиме і оголюватиме відмінність ситуації в частково окупованих прифронтових та тилових регіонах.

А третій момент – це, власне, оцінка того, наскільки «нормальним» є цей відсоток виконання бюджетів. В цілому, по всіх місцевих бюджетах відсоток виконання дохідної частини від річного плану склав 38,5%, а видаткової – 28,4%. Це багато чи мало? Суто арифметично екстраполювати ці показники після 5-ти місяців на 12 некоректно через дві обставини – по-перше, лише 3 з 5-ти місяців йшла повномасштабна війна, яка й задаватиме подальший темп виконання бюджетів, а по-друге, вже традиційно існує певна нерівномірність виконання за місяцями (наприклад, пікові видатки майже щороку припадають на грудень).

Водночас, ми можемо порівняти відсотки виконання місцевих бюджетів за 5 місяців з аналогічними періодами останніх років, а також зробити відповідне порівняння для державного бюджету.

Діаграма 2. Виконання зведених місцевих та державного бюджетів (період «січень-травень» 2018-2022 років)

Джерело: діаграму складено за даними web-порталу «Open budget» Міністерства фінансів України.

Судячи з цієї діаграми, можна зробити попередній висновок, що основний удар через війну взяв на себе саме державний бюджет. І цей удар із кожним місяцем стає потужнішим: у березні дефіцит держбюджету склав 79 мільярдів гривень, у квітні – 92 млрд., у травні – вже 118 мільярдів. Короткостроковий ефект від низки авансових платежів у держбюджет вичерпується і зростає залежність від неподаткових надходжень (перш за все, міжнародної допомоги).

Тоді як загальна ситуація з виконанням дохідної частини місцевих бюджетів виглядає не так критично. За перші 5 місяців 2022 року відсоток доходів місцевих бюджетів від запланованих у річному плані майже не відрізняється від аналогічного періоду в 2020 та 2021 роках (38-39%), а в абсолютних величинах навіть переважає (хоча з урахуванням інфляції це зростання є суто номінальним). Для того, щоб розібратися, як це стало можливим в умовах повномасштабної війни, варто детальніше розглянути загальну структуру доходів місцевих бюджетів.

Джерела наповнення місцевих бюджетів

За перші 5 місяців 2022 року сумарно до місцевих бюджетів надійшло 213 мільярдів гривень, а видатки склали 163 мільярди. Деталізація структури доходів та видатків наведена в діаграмі нижче.

Діаграма 3. Структура доходів і видатків місцевих бюджетів (січень-травень 2022 р.)

Джерело: інфографіка web-порталу «Open budget» Міністерства фінансів України.

Приблизно дві третини доходів місцевих бюджетів складають податкові надходження, серед яких, перш за все, виділяється податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Це ключовий елемент у дохідній структурі бюджетів територіальних громад – саме до них зараховується 60% ПДФО, а ще 15% йдуть до обласних бюджетів. За період січень-травень 2022 року з 213-ти мільярдів доходів місцевих бюджетів 93 млрд. склало зарахування ПДФО (для порівняння, в 2021-му за аналогічний період було 78 млрд. грн.).

Відповідно, багато в чому місцеві бюджети тримаються на плаву за рахунок того, що сумарно в громадян «білі» доходи залишились на тому ж рівні (з урахуванням інфляції), що і в 2021-му. Як це можливо, коли мільйони українців втратили роботу? Перш за все, за рахунок великих офіційних виплат всім захисникам України та загалом «силовому блоку». Саме податки із цих зарплат певної категорії громадян статистично «закривають» у доходах місцевих бюджетів фактор втрати роботи іншими громадянами. Безумовно, це аж ніяк не вирішує проблему безробіття для економіки, але короткостроково зберігає приблизно той самий (номінально навіть трохи вищий) рівень наповнення місцевих бюджетів за рахунок ПДФО.

Інші статистично значимі для місцевих бюджетів податки – це єдиний податок (за 5 місяців зібрано 21 млрд. грн.) та податок на майно (13 млрд. грн.). Якщо доходи від податку на майно в порівнянні з минулим роком очікувано скоротилися (в 2021-му за перших 5 місяців було 16 млрд. грн.), то єдиного податку зібрали номінально навіть більше (21 проти 19). Як це стало можливим на фоні вкрай несприятливого становища для бізнесу?

Напевно, головну роль зіграло березневе прийняття змін до Податкового кодексу, які дозволили на час воєнного стану великим підприємствам (з річними доходами до 10 млрд грн.) замість ПДВ та податку на прибуток сплачувати єдиний податок. Окрім зменшення податкового навантаження для бізнесу це й перевело зарахування їхніх податків із державного до місцевих бюджетів. Тобто, за рахунок недоотримання доходів до держбюджету центральна влада уніфіковано допомогла місцевим бюджетам збільшити надходження від єдиного податку.

А ще одним інструментом безпосередньої допомоги держави місцевим бюджетам залишились субвенції та дотації. За 5 місяців з державного бюджету місцевим було перераховано 61 мільярд гривень, і головною статтею тут виступає освітня субвенція (43 млрд. грн. із 61-го). І тут варто звернути увагу на структуру видатків місцевих бюджетів, 55% від яких складає саме освіта. Було б некоректно інтерпретувати цей відсоток як якусь надзвичайну пріоритетність освіти для країни чи системи місцевого самоврядування – питання обмежується тим, які сфери фінансуються з державного бюджету, а які - з місцевих.

Водночас, співставлення видатків місцевих бюджетів на освіту (майже 90 млрд. грн. за 5 місяців) і обсягу освітньої субвенції (43 млрд. грн.) актуалізує контур постійної суперечності між місцевою та центральною владою. Узагальнено, позиція центру з року в рік зводиться до необхідності громадам перебирати на себе фінансову відповідальність за власну систему освіти, зокрема, ухвалюючи непопулярні рішення щодо скорочень та оптимізації мережі освітніх закладів.

Натомість, громади висловлюють незадоволення тим, що освітня субвенція з держбюджету не покриває усіх видатків на утримання цієї сфери, а очільники громад розуміють, які негативні політичні наслідки для них матимуть рішення про закриття шкіл. Проблеми функціонування і, зокрема, фінансування системи освіти в умовах війни, безумовно, заслуговують на окремі дослідження, але в першому наближенні саме в цій ресурсо-витратній сфері в осінньо-зимовий період ситуація може загостритися із взаємним перекладанням відповідальності центральної та місцевої влади.

Висновки

На період воєнного стану для місцевої влади була послаблена низка вимог щодо прозорості її роботи. Наприклад, для внесення змін до бюджетів відпала необхідність у скликанні сесії місцевої ради, для призначення посадовців в органи місцевого самоврядування чи комунальні підприємства не проводяться антикорупційні перевірки та не подаються декларації. Подібним чином місцевій владі дозволено не оприлюднювати документи щодо бюджетного процесу, а також введено мораторій на перевірки виконання місцевих бюджетів Державною аудиторською службою. І, напевно, на перший період після повномасштабного вторгнення в такому послабленні була своя логіка. Але такі спрощення доцільні саме як тимчасова міра на короткий термін адаптації системи місцевого самоврядування до нових реалій. Залишати їх на весь час правового режиму воєнного стану по всій країні – необґрунтовано та ризиковано з точки зору подальших перспектив підзвітності місцевої влади.

Показово, що 24 червня уряд повернув обов’язкові закупівлі в системі Prozorro для державних та місцевих органів влади після 4-х місяців спрощеного періоду. Ймовірно, в тому ж напрямі треба рухатися і в питаннях оприлюднення бюджетної документації (принаймні, для початку в регіонах, де не ведуться бойові дії), щоб «звичка непідзвітності» не призводила до хронічного загострення зловживань та корупційних ризиків. Позитивним моментом є те, що сайт «Open budget» Міністерства фінансів все ж продовжує оприлюднювати узагальнену статистичну інформацію щодо стану виконання державного, обласних та зведених обласних бюджетів – це надає зацікавленим суб’єктам хоча і обмежену (в розрізі окремих громад чи виконання окремих програм), але офіційну інформацію для аналізу. Наявні дані за перші 5 місяців 2022 року дозволяють зробити попередні оцінки впливу війни на виконання бюджетів.

Перш за все, треба відзначити, що загальний баланс місцевих бюджетів є не таким критичним, як ситуація із державним бюджетом. Україна звикла до постійної конфронтації центральної влади та місцевого самоврядування, але стартові рішення уряду (парламенту, офісу президента) приймалися саме з урахуванням інтересів місцевих бюджетів – зокрема, переведення великих підприємств на єдиний податок (який зараховуються до бюджетів громад), відміна реверсної дотації тощо. Напевно, логіка полягала в тому, що державний бюджет має більше джерел для «латання дір», ніж місцеві. В результати, після 5-ти місяців зведені бюджети усіх областей є профіцитними, а середній відсоток виконання дохідної частини майже не відрізняється від відсотку за аналогічний період попередніх років.

Разом із тим, мова йде саме про «середній» відсоток як певну «середню температуру по палаті». Вже зараз чітко прослідковується зв’язок між станом виконання місцевих бюджетів і тим, чи велися на території регіону бойові дії. З кожним наступним місяцем розрив між виконанням бюджетів у тилових та прифронтових регіонах, ймовірно, зростатиме. І це означає, що в подальших кроках держава повинна відходити від уніфікованого підходу. Стартові рішення уряду були саме уніфікованими – вводились пільги для будь-якої галузі бізнесу (окрім акцизних) на будь-якій території. Але наскільки доцільні ці пільги зараз, умовно кажучи, для готельного бізнесу на тилових територіях? Або чи не буде абсурдом наприкінці найжахливішого в історії незалежної України року отримати перевиконання бюджетів окремих регіонів, де побільшало платників податків, на фоні економічної катастрофи в інших? Першим кроком по відходу від недоцільної уніфікації можна вважати прийняття парламентом 9 липня законопроекту №5323, який вносить зміни до Закону «Про засади державної регіональної політики» (також позитивним моментом можна вважати і прийняття в той же день законопроекту №7426, який дозволяє більшу гнучкість у використанні коштів спеціальних фондів місцевих бюджетів). Так чи інакше, наразі перед центральною владою стоїть вкрай актуальне завдання в збалансуванні регіональної політики та залученні механізмів горизонтального вирівнювання, релевантних до нових умов.

Доволі оптимістична картина загального стану місцевих бюджетів (принаймні, на фоні балансу в держбюджеті) після 5-ти місяців не повинна вводити в оману – ключовою спільною проблемою для громад і регіонів є майбутнє проходження опалювального сезону. Ухвалене центральною владою рішення щодо незмінності тарифів для населення підіймає питання щодо компенсації різниці в цих тарифах, яка має покриватися або коштом місцевих бюджетів, або з держбюджету. Зважаючи на щомісячно прогресуючий дефіцит держбюджету, є підстави для сумнівів, що саме з цього джерела буде закрито сто відсотків різниці – відповідно, керівникам громад потрібно готуватися до різних можливих сценаріїв, при цьому, вже зараз (де це є можливим) використовувати профіцитність своїх бюджетів для тепломодернізації та переходу до альтернативних джерел опалення.