Демократія: президентська чи парламентська? Чи є суттєва відмінність?

В останні десятиліття були відновлені спроби дослідити й зрозуміти розмаїття політичних демократій. Ці зусилля здебільшого були спрямовані на дослідження характеристик політичних конфліктів, конкретніше – утворення партійних систем і коаліцій – на відміну від уваги багатьох класичних авторів до інституційних конфігурацій. Окрім значного обсягу літератури з питань впливу виборчих систем на формування партійних систем, а саме ранніх робіт Фердинанда Герменса та класичної праці Моріса Дюверже, а також робіт Дуґласа Рея та Джованні Сарторі, політологи майже не приділяли уваги ролі політичних інституцій, за винятком досліджень по окремих країнах. Дебати навколо монархії та республіки, парламентського та президентського режиму, унітарної держави та федералізму відійшли в непам’ять і не стали предметом поточних дискусій щодо функціонування демократичних і політичних інституцій та практик, включно з їхнім впливом на партійні системи. У той час, коли низка країн започатковують процес написання або переписування конституцій, деякі з тих питань мали б знову вийти на передній план і стати частиною того, що Сарторі назвав «політичною інженерією», в намаганні закласти підвалини демократичної консолідації та стабільності. Безсумнівно, конституційні інновації повоєнного періоду, німецький конструктивний вотум недовіри та конституція французької П’ятої Республіки – з її посиленням виконавчої гілки для нейтралізації слабкостей асамблейного парламентаризму та її напівпрезидентським режимом – привабили наслідувачів і привернули увагу науковців. Проте нам бракує систематичного та, певною мірою, поведінкового дослідження того значення, яке для політичного процесу мають різні інституції, як основи для деяких поточних дебатів навколо інституційного та конституційного реформування. За примітним винятком книги Вернера Кальтфлайтера, в якій проаналізовано випадки біполярної екзекутиви, як-от у Веймарській Республіці та французькій П’ятій Республіці, а також нещодавньої статті Стефано Бартоліні, присвяченій прямим виборам глави держави в країнах Європи, відмінності між парламентським, президентським і напівпрезидентським режимом залишилися поза увагою політології та привертають лише обмежену увагу у двох найсвіжіших роботах із порівняння сучасних демократій – Бінґема Пауелла та Аренда Лейпгарта.

Такий брак уваги пояснюється тим, що, за характерним винятком Сполучених Штатів, більшість стабільних демократій Європи та Співдружності націй були й є парламентськими режимами включно з кількома напівпрезидентськими та напівпарламентськими, тоді як більшість країн з президентськими конституціями були нестабільними демократіями або авторитарними режимами, а отже згадані зусилля з порівняльного дослідження демократії їх не охоплювали. Оскільки аналіз кризи та занепаду демократії в тих країнах зосереджувався насамперед на багатьох соціальних, економічних, культурних і політичних факторах, роль інституційних чинників у тих кризах майже не згадується. Лише у випадку Чилі в дослідженні занепаду демократії мало місце кілька згадувань про конфлікт між Президентом Альєнде та Конгресом. Те, що так багато країн з президентським режимом зіткнулися з такими величезними труднощами у встановленні стабільних демократій, може бути випадковим збігом, а може й не бути. Безумовно, зв’язок між цими двома основними типами демократичних політичних інституцій та політичним процесом заслуговує на більшу увагу, ніж він отримував досі.

Було б цікаво дослідити раніші дебати конституціоналістів та інтелектуалів, зокрема в Латинській Америці, щодо президенціалізму й парламентаризму. Утім, підозрюємо, від них буде мало користі для розв’язання наших нинішніх проблем, бо, з одного боку, вони віддзеркалюватимуть захоплення величною американською демократичною республікою та її президентською формою правління, певною мірою ігноруючи те, що Вудро Вілсон описав як конгресове правління, а з іншого – нищівну критику французького парламентаризму, відображену в латиноамериканській правничій літературі.

Працюючи над своєю власною статтею про занепад демократичних режимів, на етапі правлення коректури я був вражений, коли перечитав аналіз неймовірної гри в постпероністській Аргентині, Гільєрмо О'Доннелла. Мене вразило, наскільки складно було інтегрувати та/або ізолювати пероністів – на відміну від італійських комуністів, які попри всі натяжки в італійській демократії ніколи не призводили до порівняних наслідків. Як результат, я написав стислий екскурс про політичні наслідки президенціалізму та парламентаризму, який я нещодавно розширив, і які є лейтмотивом цього есею. Ідеї, які я збираюся розвинути, безумовно, потребують подальших розвідок із використанням емпіричних даних із різних країн, особливо латиноамериканських, але також Філіппін, Південної Кореї, Нігерії та, мабуть, Лівану. Подальша робота над проблемою потребуватиме дослідження того, як політичні еліти та широка громадськість сприймають президентів і легіслатури в цих режимах.

Вражає те, що обговорення президентської форми правління в класичних працях з питань демократичної політики здебільшого обмежується Сполученими Штатами та порівнянням цієї країни зі Сполученим Королівством, а тривалий досвід президентських режимів у Латинській Америці практично не згадується. Ця прогалина в літературі неминуче робить мій аналіз у цьому есеї дискусійним. Тому до нього треба поставитись як до запрошення до подальшого й більш систематичного обмірковування й дослідження проблеми. Оскільки особлива суміш парламентаризму й президенціалізму Веймарської конституції та конституції П’ятої Республіки була об’єктом більшої уваги науковців, але не була запроваджена в Латинській Америці, – хоча в перебігу нещодавньої редемократизації Португалія обрала аналогічну систему, і пов’язані з нею ускладнення останніх років заслуговували б на включення до наукових дебатів, – ми не будемо детально розглядати такі змішані системи.

Парламентаризм і президенціалізм

Природно, що основні відмінності між цими режимами, на які ми посилатимемося, ґрунтуються на ідеальних типах систем, хоча в політичній реальності далеко не все так однозначно. У деяких парламентських системах попри те, що влада виникає з політичного групування всередині представницького органу, обраного народом, все одно є глава держави, монарх чи його представник (генерал-губернатор у країнах Співдружності) або президент із формально обмеженими повноваженнями. За певних обставин ці повноваження грають або можуть грати політично значиму роль, як правило, у кризових ситуаціях, а також іноді створюють конституційну кризу. У парламентських системах єдиною інституцією, що має пряму демократичну легітимність, є парламент, а влада уряду є похідною або довіри з боку парламентської більшості, або толерування парламентом уряду меншості й лише на час, впродовж якого легіслатура воліє підтримувати його між виборами та іноді лише доти, доки парламент не здатний сформувати альтернативний уряд. Хоча прем’єр-міністри стають більше схожими на президентів із зростанням персоналізації партійного керівництва та ототожненням виборцями своїх преференцій з лідерами й партіями (настільки, наскільки останні здатні запропонувати привабливих лідерів), їхня влада зрештою не є похідною від преференцій виборців. До того ж вони не можуть апелювати безпосередньо до народу у протистоянні з представниками, що підтримують їх у легіслатурі, або проти власної партії, окрім як у випадку розпуску парламенту та нових виборів. Конфлікти між прем’єр-міністрами та президентами в парламентських системах можуть виникати тільки у таких випадках, які досліджував Бартоліні, коли призначення уряду парламентом поєднано з прямими виборами президента, а також у тих поодиноких випадках, коли президент має значні дискреційні повноваження. Більшість президентів у парламентських системах, як конституційні монархи в демократичних парламентських монархіях, мають лише обмежені повноваження та функції. Інституційні механізми для обрання таких президентів, а також політичні практики – як в Ісландії, Австрії та Ірландії – обмежили потенційну можливість конфлікту між двома інституціями, що мають пряму демократичну легітимність, – офісами президента й прем’єр-міністра.

Президентські системи побудовані на протилежному принципі. Главу виконавчої влади зі значними повноваженнями, закріпленими в конституції, та, як правило, повним контролем над складом свого кабінету та адміністрацією прямо обирає народ на фіксований період часу, і він не залежить від формального вотуму довіри демократично обраними представниками в парламенті. Він не тільки очолює виконавчу владу, але є символічним главою держави й не може бути усунутий з посади між виборами, окрім як у виняткових випадках імпічменту. На практиці президентські системи, як показує історія Сполучених Штатів, можуть більшою чи меншою мірою залежати від співпраці обраних представників у конгресі. Тому баланс між виконавчою та законодавчою владою в таких системах значно різниться. Було б дуже цікаво й важливо дізнатися, як цей баланс змінювався з часом у різних латиноамериканських країнах, і якою мірою взаємини між цими двома гілками влади були злагодженими або конфліктними.

У президентських системах є дві виразні особливості. Одна з них – президентів характеризує потужна претензія на демократичну легітимність, часто із сильними плебісцитарними компонентами, хоча іноді вони отримують менше голосів виборців, ніж багато прем’єр-міністрів, що очолюють кабінети меншості в парламентських системах, а отже сприймаються електоратом не цілком легітимними. Лише один приклад: позиція чилійського президента Сальвадора Альєнде з 36,2 % відносної більшості голосів, отриманих різнорідною коаліцією, вочевидь була геть іншою, ніж у іспанського прем’єр-міністра Адольфо Суареса із 35,1 % голосів виборців у 1979 р., і те саме можна сказати про позицію їхніх опонентів – відповідно Хорхе Алессандрі з 34,9 % та Феліпе Ґонсалеса з 30,5 %, а також їхніх менш удачливих суперників Радоміро Томича (27,8 %) та Мануеля Фраґи й Сантьяґо Каррільо (відповідно 6,1 % та 10,8 %). За однакової кількості голосів президентська система створює для чинного президента, який поєднує функції глави держави, що репрезентує націю, й повноваження очільника виконавчої влади, зовсім іншу ауру та уявлення про самого себе, породжує зовсім інші народні очікування порівняно з прем’єр-міністром, якою б популярністю не користувався останній.

Найбільше вражає те, що пряму демократичну легітимність у президентській системі також мають законодавці, особливо коли вони представляють добре організовані, дисципліновані партії, що пропонують виборцям справжні ідеологічні та політичні альтернативи. Можливо, що більшість у такій легіслатурі репрезентуватиме протилежну політичну альтернативу, ніж та, яку обрав електорат, що підтримує президента. За таких обставин хто має більше законних підстав говорити від імені народу, ґрунтуючись на демократичних засадах? Президент чи парламентська більшість, що перебуває в опозиції до його політики? Оскільки повноваження обох походять від результатів усенародного голосування в умовах вільної конкуренції між чітко окресленими альтернативами, конфлікт між ними завжди перебуває в латентному стані та іноді драматично спалахує. Демократичного принципу розв’язання цього конфлікту немає, а механізми, які, можливо, передбачає конституція, загалом складні, великою мірою технічні та легалістичні, а отже мають сумнівну демократичну легітимність в очах електорату. Тому не випадково, що в деякі з таких ситуацій втручаються військові, які перебирають на себе посередницькі функції «верховного модератора» – poder moderador. Дехто може заперечити, що в Сполучених Штатах такі конфлікти є звичайними й наразі не призвели до серйозних криз. Аби пояснити унікальність американських політичних інститутів і практик, які обмежили вплив таких конфліктів, зокрема абсолютно унікальні характеристики американських політичних партій, що спонукають багатьох американських політологів вимагати відповідальнішої, дисциплінованішої та більш ідеологічної політичної системи, довелося б вийти за межі цього есе. На нашу думку, на відміну від партій американського типу, розвиток сучасних політичних партій, особливо в соціально та/або ідеологічно поляризованому суспільстві, вірогідно, робить такі конфлікти особливо складними й загрозливими.

Другою інституційною характеристикою президентських систем є те, що президентів обирають на строк, який за звичайних обставин неможливо ані модифікувати, ані скоротити, а іноді – завдяки положенням, що запобігають переобранню – неможливо також подовжити. Тому політичний процес розбивається на переривчасті, жорстко визначені періоди без можливості здійснення безперервного достосування, як того можуть вимагати політичні, соціальні та економічні реалії. Тривалість президентської каденції стає суттєвим політичним чинником, до якого мають пристосовуватися всі суб’єкти політичного процесу, і це, як ми побачимо, має важливі наслідки. Одним із складніших серед них є забезпечення наступництва у випадку смерті або недієздатності президента. У деяких випадках ця проблема ще ускладнюється: людину, яка автоматично стає наступником, обирають окремо, і вона може бути представником відмінної від президентської політичної опції, коаліції чи партії. Також кандидат у президенти міг нав’язати на посаду віцепрезидента свого кандидата без огляду на його здатність виконувати функції глави виконавчої влади, маючи таку ж плебісцитарну підтримку виборців, яку президент спромігся отримати під час свого обрання. Приклади першої ситуації можна знайти в історії Бразилії, а прикладом другої є прихід до влади Ісабеліти – Ісабель Мартінес де Перон – після смерті її чоловіка, аргентинського президента Хуана Домінґо Перона. Хоча президенціалізм і веде до персоналізації влади, але наступництво між виборами – завдяки формально-правовим механізмам, що заступають правдивий політичний процес, — як не парадоксально, може привести на найвищу посаду особу, яку ані виборці, ані партійні лідери, ані політична еліта за звичайних обставин ніколи б не довірили цю посаду обіймати.

Президентські конституції парадоксально поєднують два протилежні принципи й припущення. З одного боку, вони мають на меті створити тривку й потужну виконавчу владу з народною легітимністю, що тяжіє до плебісцитарної легітимації, здатну протистояти партикуляризму інтересів, представлених у Конгресі на основі партійних, регіональних, місцевих і клієнтелістських зацікавленостей. Легітимність цих інтересів є ущербною або відсутня загалом у концепції демократії Руссо, що є імпліцитною в ідеалі народу – el pueblo*, la ciudadania** – в термінах демократичної риторики. За таких обставин англо-саксонська концепція демократії, в якій представництво розмаїття інтересів у суспільстві, прагматичне узгодження цих інтересів, навіть їхній відчайдушний захист мають значну легітимність, [у президентській системі] є апріорі делегітимованою, а отже вірогідно перейде з політичної арени у сферу профспілок і груп інтересів, іноді – на регіональний та місцевий рівень у конфлікті з центральною владою. З іншого боку, ті самі конституції виходять із глибокої недовіри до персоналізації влади та спогадів про Caudillismo*** і страху перед ним, а якщо ще глибше зануритися в історію – страху перед абсолютною монархією, а тому запроваджують численні механізми обмеження цієї влади, яка може виявитись деспотичною: насамперед – правило, що виключає переобрання. Саме ця недовіра пояснює кількість положень щодо контролю президентської влади – як-от потреба в конгресовому схваленні певних призначень, різноманітні положення про імпічмент і цілковита інституціалізація рахункової палати (Contraloria) в Чилі – або обсяг повноважень судової гілки влади. Іноді в політичній культурі цій меті слугує легітимація застосування збройних сил як poder moderador****. Було б цікаво глибше дослідити цю суперечність у конституційних текстах і політичній практиці латиноамериканських президентських режимів, але будь-яких студент, що вивчає історію та політику Латинської Америки, буде в змозі навести відповідні приклади.

Також було б доцільно дослідити, яким чином ця фундаментальна суперечність між бажанням мати сильну й стабільну екзекутиву та латентною недовірою до тієї самої президентської влади впливає на процес ухвалення рішень, стиль керівництва, політичні практики та риторику як президентів, так і їхніх опонентів у президентській системі. Ця суперечність, напевно, додає вимір конфлікту, який не можна пояснити просто соціальними, економічними, політичними або ідеологічними чинниками. Якщо погодитись із спірною тенденцією до створення культу особи – personalismo – в національному характері та політичній культурі латиноамериканського суспільства, можна не сумніватися, що деякі з цих тенденцій лише б посилились завдяки інституційному дизайну.

Якби ми мали узагальнити основні відмінності між президентською та парламентською системами, то могли б сказати, що вони полягають у жорсткості, яку президенціалізм вносить до політичного процесу, і набагато більшій гнучкості цього процесу в парламентських системах. Прихильники президенціалізму, мабуть, побачать у такій жорсткості перевагу, оскільки вона зменшує невизначеність і непередбачуваність, які в принципі притаманні парламентаризму, за якого велика кількість суб’єктів, партій, їхніх лідерів, навіть рядових депутатів, включно з тими, що змінюють лояльність, можуть будь-коли в міжвиборчий період здійснити кардинальні зміни, перегрупуватися та, найголовніше, замінити керівника уряду – прем’єр-міністра. Здавалося б, прагнення сильної влади та передбачуваності схиляє шальки терезів на користь президенціалізму, проте, як не парадоксально, неочікувані події: від смерті чинного президента до серйозних помилок у судженні, особливо в ситуації, що постійно змінюється, робить президентське правління менш передбачуваним і часто слабкішим за керівництво прем’єр-міністра, який завжди може зміцнити свій авторитет і демократичну легітимність, поставивши на голосування в парламенті вотум довіри до свого уряду.

Непевності режиму під час транзиту та консолідації влади, поза всяким сумнівом, роблять жорсткість президентської конституції проблематичнішою, ніж можливість гнучко реагувати на зміну ситуації в парламентських системах.

Політичний процес у президентських і парламентських демократіях

Вище ми зосередились на інституційних вимірах обговорюваної проблеми. Ми посилались на деякі правові норми в президентських конституціях і деякі неписані правила, за якими можна розрізнювати типи демократій. Утім, окрім цих аспектів нам потрібно звернути увагу на структурування політичної конкуренції в системі, де президента обирають прямим всенародним голосуванням, стиль здійснення владних повноважень, взаємини між президентом, політичним класом і суспільством, а також на те, як вірогідно реалізовуватиметься влада та вирішуватимуться конфлікти. За нашим припущенням, політичний процес і способи правління загалом прямо чи опосередковано визначаються інституційними характеристиками, на які ми посилалися. Коли ми опишемо підсумкові відмінності між політикою президентських і парламентських демократій, то будемо готові поставити запитання, який з цих двох типів демократії забезпечує кращі шанси на успіх демократичного переходу, консолідації та стабільності демократії.

Мабуть, найважливіший наслідок президенціалізму – він запроваджує в демократичну політику сильний елемент гри з нульовою сумою, правила якої сприяють тому, що «переможець отримує все». Парламентські вибори можуть принести абсолютну більшість [місць у парламенті] одній конкретній партії, але зазвичай представництво отримують декілька партій, з яких одна, напевно, має відносну більшість, після чого виникає потреба перемовин та розподілу влади між цими партіями для забезпечення підтримки прем’єр-міністру парламентської більшості чи толерування уряду меншості. Це означає, що чинний прем’єр буде набагато краще обізнаний з вимогами різних груп, набагато більше зацікавлений зберегти їхню підтримку, а отже виправдовуватиме очікування різних партій щодо участі у владній коаліції, спроможності здійснювати контроль і можливості отримати привілеї для своїх прибічників.

Напевно, відчуття самостійності своєї влади, мандату отриманого безпосередньо від народу, незалежності на період каденції від інших сил, здатних відкликати свою підтримку, зокрема від учасників коаліції, яка обрала його на посаду, може надати президенту почуття сили й місії, яке контрастуватиме з тим фактом, що його обрала лише відносна більшість громадян, що проголосували за нього. Через це спротив у політичній системі та суспільстві, з яким вірогідно доведеться зіткнутися президенту, може розчаровувати, деморалізувати чи дратувати його більше, ніж прем’єр-міністра, який від початку знає, наскільки залежним він є від підтримки своєї партії, інших партій, інших лідерів і парламенту в цілому. Якщо тільки прем’єр-міністр не має абсолютної більшості [в парламенті], система неминуче включає деякі з елементів, які стали інституціоналізованими в так званій консоціональній демократії. У цьому контексті важливо зазначити, що при відновленні демократії у двох латиноамериканських країнах з президентськими конституціями, що відбувалося в складних обставинах, лідери основних політичних партій вирішили укласти угоди консоціонального типу, аби уникнути деяких наслідків надання одній партії всієї повноти влади, пов’язаної з посадою президента, і нульової вигоди для тих партій, які цю посаду не отримали. Я маю на увазі міжпартійну домовленість Pacto de Puntofijo* у Венесуелі, а також, конкретніше, складні домовленості та різноманітні пакти й угоди, які супроводжували відновлення демократії в Колумбії, головну мету яких можна описати як запобігання наслідкам гри з нульовою сумою, яка характеризує президентський режим.

Нульова сума як особливість політичної гри в президентських режимах посилюється визначенням переможців і невдах на період президентської каденції – роки, впродовж яких немає надії на переформатування альянсів, розширення бази підтримки через національне єднання чи створення великої коаліції в надзвичайній ситуації, або внаслідок криз, які могли б призвести до розпуску парламенту й нових виборів тощо. Невдахам доведеться чекати чотири-п’ять років без доступу до виконавчої влади, а отже без участі у формуванні уряду та без доступу до політичного патронажу.

Гра з нульовою сумою в президентських режимах підвищує ставки на президентських виборах для переможців і невдах, неминуче посилює напруження та, як ми побачимо, поляризацію в перебігу таких виборів.

Президентські вибори мають ту перевагу, що вони дозволяють людям безпосередньо обрати того, хто керуватиме ними розумний період часу, а не залишати це рішення на розсуд політикам, як у багатьох багатопартійних системах із парламентськими інституціями. Вважається, що президент матиме прямий мандат від народу. Якщо немає вимог щодо мінімальної відносної більшості, і кілька кандидатів змагаються в єдиному раунді, може статися так, що за переможця проголосувала лише невелика відносна більшість виборців; різниця між голосами, поданими за успішного кандидата, і того, хто зайняв друге місце, може бути зовсім незначною, а тому навряд чи буде виправданим відчуття плебісцитарної народної підтримки, яке можуть щиро відчувати прибічники переможця й він сам, і яку часто приписують переможцю президентських перегонів. Аби усунути цей елемент випадковості, виборче законодавство іноді передбачає мінімальний відсоток голосів виборців, необхідний для перемоги, або певні процедури вибору з-посеред кандидатів, які цього мінімуму не досягнули. Ці процедури можуть розчарувати тих, хто підтримав найуспішнішого з кандидатів. Частіше застосовується модель, в якій вибори зрештою зводяться до суперництва двох чільних кандидатів або в першому, або в другому раунді. Це – біполярний вибір, який за певних обставин може призвести до значної поляризації суспільства. Один із наслідків протиборства двох кандидатів-фіналістів полягає в тому, що перед виборами, як правило, утворюються широкі коаліції, в яких не можна ігнорувати достатньо впливові екстремістські партії, оскільки успіх може залежати навіть від невеликої кількості голосів, які ці партії здатні забезпечити. У партійній системі, в якій значна кількість виборців чітко ототожнює себе з такими екстремістськими партіями, це дає їм непропорційний вплив серед прихильників кандидатів, що дозволяє опонентам вказувати на небезпечний вплив радикалів, які отримують можливість шантажувати більш поміркованого кандидата. Якщо тільки сильний кандидат-центрист не мобілізує широку підтримку проти тих, хто вступає в альянс із більш радикальними сегментами політичного спектру, і не знайде широкої підтримки в центрі, пропонуючи чіткіше сформульовані альтернативи, президентські вибори можуть спровокувати відцентрові та поляризаційні тенденції серед електорату.

Можна заперечити, що в суспільстві, основна частка електорату якого зосереджена в центрі політичного спектру, поділяє помірковані у своїй основі позиції, погоджується з виключенням радикалів з політичного життя і лише помірно відрізняється від симпатиків лівих і правих, але в межах центристської позиції, потенційно негативні наслідки президентських перегонів виключені. Якщо серед електорату тотально переважають такі помірковано центристські уподобання, то навряд чи вибори виграє той, хто вступив у альянс з радикалами або займає позицію, яка здається близькою до екстремізму (як це стало відкриттям для Баррі Ґолдвотера* та Джорджа Макґоверна** в ніч виборів). Проте не схоже, що під цю модель президентських виборів у США підпадають багато суспільств, що стоять перед серйозними соціальними й економічними викликами, розділені у своєму ставленні до авторитарного режиму, який колись мав значну підтримку, і з організаційно сильними й вельми привабливими партіями, що мають репутацію екстремістських. Через значний ризик не набрати відносну більшість голосів жоден кандидат в однотурових виборах у більш-менш поляризованому суспільстві з мінливим електоратом не може ігнорувати сили, з якими в іншому разі він би не ладен був співпрацювати. Вибори у два тури з двома чільними кандидатами в другому раунді, коли вони вже розуміють свою силу та можуть порахувати вклад потенційних альянсів у переможну коаліцію, а ті, хто схиляється до радикальних позицій, усвідомлюють межі свого впливу, зменшують невизначеності, а отже можуть допомогти отримати раціональніше розрахований результат, як з боку кандидатів, так і з боку виборців, і це є певним наближенням до процесу формування коаліції в парламенті в пошуках прем’єр-міністра. Тому варто зберегти для нашого аналізу потенційну можливість поляризації та складності ізолювати політичних радикалів, так ненависних елітам чи значним сегментам електорату.

Аби проілюструвати наші аргументи, згадаємо Іспанію 1977 року під час перших вільних виборів після Франко [та уявімо, що ті вибори були президентськими]. Почнемо з того, що за відсутності офіційних даних про розподіл уподобань електорату, попри інформацію з соціологічних опитувань, якою політики явно мають тенденцію нехтувати, через цю превалюючу непевність було б складно сформувати коаліцію. Безумовно, потенційні лідери перегонів були б змушені зробити дещо більше за утворення переможної коаліції. Якщо припустити, що демократична опозиція до Франко об’єдналася б навколо єдиного кандидата, Феліпе Ґонсалеса*** (що на той час ніхто не міг гарантувати) він, напевно, не зміг би балотуватись як незалежний кандидат – так, як він зробив на парламентських виборах, – з огляду на прогнозовану силу комуністів і приблизно десять відсотків електорату, який підтримував Комуністичну партію Іспанії.

Домінантою кампанії був би привід Народного фронту, який, вірогідно, потопив би ідентичність різних політичних сил від крайніх лівих до християнсько-демократичного центру й до поміркованих регіональних партій в більшості округів, за винятком деяких округів з виборів до Сенату.

Проблема була б навіть ще гострішою для правоцентристів, прихильників поступового відходу від авторитарного режиму шляхом реформування (Reforma), зокрема на основі пакту з державними діячами-франкістами (Reforma Pactada). Попри величезну популярність, яку Адольфо Суарес* здобув, перебуваючи на посту прем’єр-міністра в перехідний період, про що свідчили соціологічні опитування на початку 1977 р., немає певності, що він міг би та й бажав би об’єднати всіх, хто політично позиціонувався правіше Іспанської соціалістичної робочої партії (PSOE). У той момент багато християнських демократів, включно з тими, хто в 1979 р. балотувався за списком Союзу демократичного центру (UCD), були не готові покинути своїх політичних друзів, з якими їх пов’язували роки антифранкістської опозиції. З іншого боку, Суаресу складно було б прийняти підтримку від Національного альянсу (AP), що з лідерами семи груп екс-членів уряду Франко виступав як альтернатива за тяглість. Та й для AP було б не логічно підтримати лідера, готового легалізувати Комуністичну партію.

Навіть якщо виключити можливість, що кандидатом від правих був би Мануель Фраґа**, який сьогодні є визнаним лідером опозиції, Альфонсо Суаресу все одно було б складно під час [уявної] президентської кампанії підтримувати свою чітку позицію альтернативи будь-якій думці про тяглість з режимом Франко. Фактично, кампанія UCD 1977 року була спрямована проти AP так само, як і проти соціалістів, і з огляду на непевність щодо сили AP та острах і ворожість, яку Національний альянс породжував на лівому фланзі, кампанія значною мірою зосереджувалась на Фраґо, зменшуючи потенціал поляризації між давніми демократами – de toda la vida*** – та неофітами демократії, що складали таку важливу частину проводу та прихильників UCD. Правоцентристи й праві неминуче спрямували б свою атаку на небезпечних прибічників лівого демократичного кандидата, роль комуністів та периферійних націоналістів серед його прихильників, а також компромісів, яких він з ними досягнув. Демократичний кандидат від лівоцентристів і лівих неминуче мав би порушити питання про тяглість з режимом Франко свого опонента, важливість непримиренних франкістів серед прихильників останнього та відсутність серед його партнерів по коаліції навіть поміркованих демократів-центристів – тих, хто після цих виборів і впродовж років підготовки конституції та першого конституційного уряду після виборів 1979 року гратиме видатну роль у підтримці уряду Суареса, наприклад, поміркованих каталоністів.

Не може бути жодних сумнівів, що президентські вибори 1977 року були б набагато поляризованішими, аніж парламентські вибори, що відбулися 15 червня. Відкинь прем’єр-міністр Суарес взаєморозуміння з AP, або якби його лідер Фраґа відмовився від альянсу із суаристами через свої непомірні очікування й те, як він бачив природну більшість правих і двопартійну систему, невідомо, яким би був результат, хоча, вірогідно, – відносна більшість голосів за лівого кандидата. Президент із таким рівнем народної підтримки навіть за іншого результату виборів до конгресу відчував би мандат узятися за підготовку більш тенденційної конституції та здійснення радикальніших змін у політії та суспільстві – напевно радикальніших за ті, що прем’єр-міністр Феліпе Ґонсалес почне здійснювати в 1982 р. після п’яти років роботи депутатом парламенту й керування муніципалітетами представниками його партії, а також після партійного з’їзду, на якому зазнав поразки більш утопічний лівий фланг, і кампанії, головною метою якої було здобути голоси в центрі спектру, де, як показали попередні вибори, перебувала основна маса електорату. На мій погляд, можна не сумніватися (і це підтверджують висловлювання Ґонсалеса про те, що означала б перемога його партії навіть у 1979 р.), що процес переходу до демократії та її консолідація в Іспанії були б зовсім іншими та, мабуть, складнішими.

Тут варто зробити застереження, що деякі негативні наслідки поляризації, приховані в боротьбі за посаду президента, не є вродженими в президентській системі та неминучими, якщо серед населення є масовий консенсус щодо поміркованих право- чи лівоцентристських позицій, і коли обмежена політична вага радикалів є цілком очевидною, а отже альянси з ними нікого особливо не цікавлять. Так може бути, коли є загальна згода тримати екстремістів на політичному маргінесі, або ж вони самі обирають ізоляцію та балотуються з єдиною метою ведення пропаганди та демонстрації своєї присутності в політичному ландшафті. Але я сумніваюсь, що такі умови можна знайти в багатьох суспільствах у процесі демократизації та консолідації демократії.

Стиль політики в президентських режимах

Ми обговорюємо певні приховані наслідки президенціалізму для виборчого процесу, і хтось із читачів може відчути, що вибори – це одне, а те, що президент робитиме після обрання з усіма повноваженнями, що надає йому конституція, –це інше. Чому після перемоги він не захоче подолати поляризацію кампанії, загоїти заподіяні рани, запропонувати переможеним можливість співпраці, ігнорувати й ізолювати союзників на краях політичного спектру та стати президентом усього народу? Очевидно, таку політику та стиль правління не можна виключати, але чи буде обрана така політика й стиль залежить від особистості лідера та його опонентів. До виборів ніхто не може бути впевнений, що саме таким буде вибір нового президента, та, певно, й процес політичної мобілізації в плебісцитарному контексті навряд чи сприятиме такому повороту. Парадоксально, але така позиція швидше послабить, а не посилить нового президента, оскільки він ризикує відштовхнути найбільш радикальні компоненти своєї коаліції, – воднораз конкуруючи за підтримку виборців з домінівною поміркованішою партією альянсу в конгресі й на інших майданчиках, – і ці радикали волатимуть про зраду, через що йому важко буде ігнорувати їхні вимоги. Ба більше, якщо така позиція президента не знайде взаємності в переможених, вона, очевидно, буде послаблена, і, якщо пропозицію було зроблено публічно, така відмова вірогідно підштовхне його до більшої непримиренності, ототожнюючи навіть найбільш поміркованих опонентів з найменш легітимними членами коаліції, що підтримувала його опонента, лише посилюючи породжену в перебігу кампанії риторику.

Деякі з найважливіших наслідків президентської системи для стилю політики випливають із самої природи посади президента – пов’язаних з нею повноважень і накладених на неї обмежень, особливо тих, що є похідними від потреби співпрацювати з конгресом, партійна конфігурація якого може відрізнятися від складу переможної президентської коаліції. Але понад усе на стиль президентського врядування впливає відчуттям плинності часу – через обрання на обмежений період без права на переобрання, яке часто накладає на президентів конституція. За своєю природою посада президента є двовимірною та, в певному сенсі, двозначною. Президент представляє всю націю, цілу державу, але водночас він репрезентує чітку політичну опцію, партійний вибір своїх виборців, іноді на додаток до представлення своєї партії в коаліції, що привела його до влади.

Символічний та шанобливий вимір влади – ті аспекти авторитету, які Волтер Беджет* бачив представленими в монархії та які іноді успішно втілювали президенти в парламентських режимах (як нещодавно Алессандро Пертіні** в Італії або Теодор Гойс*** у ранні роки Федеративної Республіки Німеччина), – складно поєднати з роллю партійного політика, який бореться за реалізацію своєї програми. Не завжди легко бути одночасно президентом усіх чилійців і президентом робітників, елегантним і чемним президентом у палаці Ла-Монеда та демагогічним оратором під час масових мітингів на стадіонах. Багато виборців і ключових еліт схильні бачити в цій другій ролі зраду ролі Глави Держави, який стоїть дещо вище за роль лідера партії та є символом тяглости держави та нації, яка асоціюється в них з президентами. Президентська система, на відміну від парламентської монархії чи республіки з прем’єр-міністром і главою держави, не допускає такої диференціації.

Мабуть, найважливішим наслідком прямого зв’язку між президентом і електоратом, відсутності будь-якої залежності від політиків (для збереження своєї влади після обрання через загрозу вотуму недовіри та потребу підтверджувати довіру) є відчуття, що ти обраний усім народом, відверте ототожнення народу зі своїми виборцями та ігнорування тих, хто голосував за твоїх опонентів. Імпліцитний плебісцитарний компонент президентської влади, вірогідно, спричинятиме особливе роздратування наявністю опозиції та обмежень, з якими президент негайно зіткнеться в перебігу реалізації своїх повноважень. У цьому контексті він, напевно, представлятиме свою політику як відображення народної волі, а його опонентів – як представників вузькопартійних інтересів, відкинутих людьми. Це відчуття тотожності між лідерами й народом, яке заохочує чи посилює певний популізм, може бути джерелом сили та влади, але також може призвести до ігнорування обмеженого мандату, який навіть абсолютна більшість, не кажучи вже про відносну, може надати для впровадження будь-якої конкретної програми. Це заохочує певною мірою нехтувати опозицією, іноді не поважати її або навіть ставитися до неї вороже.

Президент зазвичай не є депутатом парламенту – на відміну від прем’єр-міністра, який, сидячи на урядовій лаві, все одно залишається у складі більшого органу, в якому він змушений взаємодіяти певною мірою як рівний з іншими політиками й лідерами інших партій, особливо, якщо він залежить від їхньої підтримки як глава коаліційного уряду або уряду меншості. Натомість президент, з огляду на свою особливу роль Глави Держави, не зобов’язаний до такої взаємодії, бо є вільним приймати чи не приймати своїх опонентів і завжди – в контексті свого церемоніального статусу – в президентському палаці. Ба більше, переможений опонент і лідери опозиції перебувають у неоднозначній ситуації, оскільки, хоча публічно є лідерами, вони не є ані посадовцями, ані навіть парламентарями, а отже не можуть поводитися в президентському палаці, як лідери парламентської опозиції у Вестмінстері.

У президентській системі відсутність короля або президента республіки із символічними повноваженнями третейського судді позбавляє систему елементів гнучкості та механізмів стримування влади. Позбавляє фігури, яка в окремих випадках здійснює заспокійливий вплив у кризовій ситуації, навіть, як нейтральна сила, полегшує парламентський бунт проти прем’єр-міністра, підтримує контакт із силами, готовими поставити під питання лідерство прем’єра, зокрема зі збройними силами. Навіть голова законодавчого органу, який певною мірою може стримувати парламентську конфронтацію між партіями, не перебуває в такій позиції над президентом, як над прем’єр-міністром, коли той сидить на урядовій лаві, а спікер головує на засіданні палати.

З огляду на неминучу інституційну та структурну позицію президента, цілком можливо, що народ, тобто люди, які підтримують його й ототожнюють себе з ним, вважатиме, що президент має більше повноважень, ніж є чи має бути насправді, покладаючи на нього надмірні очікування, і готові проявити ці почуття, якщо він ними маніпулюватиме чи мобілізує їх проти будь-якої опозиції, з якою може зіткнутися. Взаємодія між популярним президентом і натовпом, що в захваті від нього, може породити політичний клімат напруги та страху з боку його опонентів. Те саме можна сказати про прямий зв’язок, який консервативний президент або президент з військовим досвідом може встановити зі збройними силами як Верховний Головнокомандувач, і можливості для прямих контактів президента як Верховголовкома з армійськими лідерами не обтяжені присутністю прем’єр-міністра або міністра оборони, що було б нормою в парламентській монархії чи республіці.

Позиція міністрів у парламентських урядах дещо відрізняється від позиції міністрів чи секретарів у президентських режимах. Схоже, є певні тенденції до деякого зближення принципово різних систем. Ми маємо на увазі парламентські системи з високодисциплінованими партіями та прем’єр-міністром з абсолютною більшістю в парламенті за моделлю канцлерської демократії (Kanzlerdemokratie), в якій прем’єр-міністр вільний добирати членів свого кабінету без затвердження парламентом окремих міністрів. Усе це разом з тенденцією до персоналізації влади в сучасній політиці, особливо завдяки телебаченню, зменшило відчуття колективної відповідальності та колегіальності роботи уряду, а також самостійної відповідальності міністрів. Проте, коли в парламентських системах прем’єр-міністр залежить від коаліції партій або за схваленням парламенту очолює уряд меншості, його взаємини з кабінетом, вірогідно, виразно відрізнятимуться від взаємин президента зі своїм кабінетом.

Вільний вибір президентом своїх співробітників, можливість звільнити їх, коли їхні поради стають небажаними, і неможливість для них у такому випадку повернутися до парламенту з незалежною [від очільника виконавчої влади] політичною підтримкою як депутати, аби в рамках партійних кокусів і в перебігу парламентської роботи ставити під питання політику прем’єр-міністра, швидше за все сприятиме відсутності в президентському кабінеті рішучих і самостійних чоловіків і жінок. Президент набагато краще може сховати своїх міністрів від критики, ніж прем’єр-міністр, чиї міністри зобов’язані ходити до парламенту та відповідати на запитання, інтерпеляції та осуд, коли з принципу поділу влади зробити належні логічні висновки. Ще раз: практика й відносна позиція конгресу й президентства в конституційній системі та відносинах влади можуть змінити ці приховані моделі в перебігу трансформації сучасних прем’єр-міністрів та їхніх кабінетів у напрямку більшої схожості з президентськими режимами.

Не вдаючись у складні деталі взаємин між екзекутивою та легіслатурою в різних президентських режимах, відносну небезпеку домінування першої чи другої та можливості ветувати чи заблокувати ухвалення законопроекту, можна не сумніватися, що президентські режими спираються на дуальну демократичну легітимність, і що жодний демократичний принцип не може вирішити, хто представляє волю народу в принципі. На практиці, зокрема в країнах, що розвиваються, зі значними регіональними відмінностями в ступені модернізації, легіслатура за своїм політичним і соціальним складом, а також світоглядом відрізнятиметься від прихильників президента. Територіальні засади представництва, іноді посилені нерівномірністю поділу на округи або наявністю сенату в федеративних республіках, часто мають наслідком, що представники сільських районів і провінційних містечок в легіслатурі переважають представників столиці. Тоді легко заявити, що демократичні мандати представників відсталих районів є сумнівними, і що вони є місцевими олігархами, обраними завдяки своєму клієнтелістському впливу та своїй соціально-економічній владі. Незалежно від того, так це насправді чи ні, і від того, наскільки можливо в демократії дискваліфікували виборців, які замість дослухатися до думки профспілок, об’єднань за місцем проживання та партійних апаратів зберігають лояльність місцевій знаті, племінним вождям, священникам і навіть начальству, для прогресивних міських еліт виникатиме спокуса поставити під сумнів представницький мандат тих, кого ці виборці обрали. У такому контексті президенту, який зіткнувся з парламентським опором реалізації своєї програми, стає легко мобілізувати людей проти олігархів, претендувати на правдиву легітимність, відмовити в ній своїм опонентам і протиставити їм свою спроможність мобілізовувати прихильників на масових демонстраціях. Також не виключено, що в деяких суспільствах президент може репрезентувати більш традиційних чи провінційних виборців і, використовуючи їхню підтримку, поставити під сумнів право більш урбанізованих і сучасних сегментів у меншості опонувати своїй політиці. За відсутності будь-якого логічного принципу для визначення, хто має справжню демократичну легітимність, спокусливо скористатись ідеологічними формулюваннями, аби легітимувати президентський компонент системи й делегітимізувати тих, хто чинить йому опір, перетворюючи на серйозний соціально-політичний конфлікт те, що було конфліктом інституційним – який у деяких суспільствах розв’язують за допомогою перемовин або правових механізмів через незалежний судовий орган.

Проблема тяглості та перереривності

Одна з переваг президентського режиму полягає в тому, що він забезпечує стабільність виконавчої влади. Ця стабільність контрастує з нестабільністю багатьох парламентських урядів, частими кризами та змінами прем‘єр-міністрів , особливо в багатопартійних європейських демократіях. Здавалося б, нестабільність урядів у французьких Третій і Четвертій республіках, сьогоднішній Італії та пізніше – в Португалії додалися до негативного іміджу, який створили для парламентаризму численні науковці, зокрема в Латинській Америці, і який спонукає їх віддавати перевагу президенціалізму. У порівняннях двох систем часто ігнорують здатність парламентських демократій створювати стабільні уряди. За їхньою видимою нестабільністю забувають про тяглість партій у владі, ту саму коаліцію при тому самому прем’єрові та часто тих самих міністрів у ключових міністерствах попри кризи кабінету. Також ігнорують, що парламентські системи дають можливість, не створюючи серйозної конституційної кризи, замінити прем’єр-міністра, який втратив контроль над своєю партією, чиє продовження перебування на посаді загрожує серйозною політичною кризою, або який виявився замішаним у скандалі тощо, за рішенням його партії або через формування нової коаліції чи відкликання підтримки партіями, що толерували уряд меншості,. Якщо тільки партійна конфігурація в парламенті не робить формування уряду на демократичних засадах неможливим, законодавці зазвичай здатні призначити нового прем’єра – хай з більшими чи меншими труднощами та більшою чи меншою затримкою. У деяких випадках серйознішої кризи завжди є альтернатива – оголосити нові вибори, хоча вони часто не розв’язують, а ускладнюють проблему, як-от у Німеччині на початку 1930-х років.

Натомість президентів обирають на фіксований період часу. У цей період виключені зміни, аналогічні тим, що призводять до урядових криз і заміни одного прем’єр-міністра іншим. Але це також має наслідком негнучкість політичного процесу, що робить вкрай складним достосування до ситуації, що змінюється, через неможливість замінити лідера, який втратив довіру власної партії або партій, що мовчки погодились на його обрання. Система не дозволяє замінити президента кимось, більш здатним знайти компроміс із опозицією, коли поляризація сягнула такого рівня, що загрожує насиллям і незаконним поваленням влади. Імпічмент як крайній захід, який ми знаходимо в конституційних текстах, вкрай складно застосувати порівняно з вотумом недовіри. Готовий до бою президент може спокуситись використовувати свою владу так, що його опоненти будуть не готові чекати на завершення його каденції, аби позбутися його. Проте немає іншого механізму замінити президента, не порушуючи конституцію, якщо тільки він сам не подасть у відставку. Але навіть відставка під тиском, вірогідно, лише загострить політичну кризу, оскільки сегмент електорату, який привів його до президентського палацу, може відчути себе обманутим і вдатися до масових акцій на підтримку президента. Важко уявити, що цю проблему буде розв’язано поміж політичними лідерами без залучення народу й без загрози інтервенції з боку недемократичних інституцій, як-от суди і, частіше, політичне втручання збройних сил. Інтенсивний конфлікт, що лежить в основі таких криз, неможливо тримати більш-менш прихованим у коридорах і прокурених кабінетах парламенту.

Така сама негнучкість є очевидною, коли чинний президент помирає або стає недієздатним. В останньому випадку виникає спокуса приховати його недієздатність до кінця каденції – спокуса, яка іноді виникає також у демократіях. У разі смерті чи відставки з тієї чи іншої причини вважається, що президентська система забезпечує автоматичне наступництво, аби не допустити вакууму влади та періоду міжвладдя. Проте наступництво віцепрезидента, який заступає на вищу посаду до кінця каденції, що спрацювало досить гладко в нещодавній історії Сполучених Штатів, іноді створює серйозні проблеми. Особливо гострими вони стають у випадках, коли конституція дозволяє кандидатам на посади президента й віцепрезидента балотуватись окремо, а отже останній може не балотуватись разом з кандидатом у президенти від тієї самої партії і не поділяти, як можна припустити, з ним однакові політичні погляди, а бути людиною, яка зобов‘язана своїм обранням іншій партії чи коаліції. У такому випадку ті, хто підтримував колишнього президента, можуть вважати, що його наступник не репрезентує їхній вибір і йому бракує народної демократичної легітимності, потрібної аби обійняти цю посаду. Альтернатива, більш вірогідна в наш час, коли кандидатури президента і віцепрезидента висувають пакетом, все одно залишає відкритим питання щодо критеріїв такого висунення. Немає сумнівів, що в деяких випадках кандидата у віцепрезиденти висували для балансування двох кандидатур, і тому [виконання ним функцій президента] перевиває політичну тяглість. Відомі випадки, коли чинний президент нав’язував слабкого кандидата на посаду віцепрезидента, аби він не міг кинути навіть потенційного виклика його владі, а також випадки дуже особистісного вибору, наприклад, дружини чинного президента. У президентській системі немає жодних гарантій, що виборці або політичне керівництво країни вибрали віцепрезидента для здійснення повноважень, які вони мали намір надати колишньому президенту. Тому тяглість, яку автоматичне наступництво начебто забезпечує в президентських системах, може бути радше уявною, аніж реальною. Вочевидь існує можливість створення тимчасового уряду до нових виборів, які мають відбутися якомога раніше. Але немає впевненості, що серйозна криза, яка спровокувала необхідність наступництва, буде найкращим моментом для проведення нових президентських виборів.

Демократія за означенням є «тимчасовою владою», коли виборці через регулярні проміжки часу мають шанс притягнути правителів до політичної відповідальності та ініціювати зміни. Максимальний ліміт часу для будь-якої влади між виборами є, мабуть, найкращою гарантією від всемогутності та зловживання владою, останньою надією для тих, хто перебуває в меншості. Утім, у нього також є негативні наслідки, оскільки жодному уряду не може бути гарантовано достатньо часу, аби реалізувати численні обіцянки, реалізувати між виборами важливі програми соціальних змін, домогтися незворотності змін у суспільстві. І всі уряди – і демократичні, і недемократичні – воліли б забезпечити собі тяглість впродовж тривалого періоду часу. Концентрація влади в руках президента в більшості президентських режимів призвела до появи правил, які намагаються обмежити цю владу одним або щонайбільше двома строками, забороняючи переобрання на посаду президента більшу кількість разів. Ці положення спричиняють фрустрацію амбітних політичних лідерів, і в них виникає спокуса змінити це правило, аби забезпечити тяглість своєї політики. Навіть за відсутності таких амбіцій, усвідомлення обмеженості часу для виконання програми, пов’язаної з власним іменем, повинно мати вплив на стиль політики в президентських режимах. Страх перед перервністю політики, недовіра до потенційного наступника породжують відчуття нагальності того, що Альберт Гіршман назвав «бажанням vouloir conclure» – бажанням завершити справу, що може призвести до непродуманої політики, її квапливого впровадження, браку терпіння у взаєминах з опозицією та марнотрати коштів, які можна було б розподілити на триваліший період часу, або реалізації політик, здатних посилити політичне напруження й подеколи неефективність. Президент хоче бути впевненим, що до того, як залишить офіс, він зможе урочисто відкрити свою «Бразиліа*», впровадити свою програму націоналізації тощо. Прем’єр-міністр, який може сподіватись перемоги на наступних виборах своєї партії чи коаліції, що його підтримує, навряд чи перебуватиме під схожим тиском. Ми бачили прем’єр-міністрів, які залишалися на посаді впродовж кількох скликань парламенту, без жодних побоювань, що це стане кроком до диктатури, оскільки їх можна будь-коли усунути, не вдаючись до неконституційних засобів.

Часове обмеження та принцип непереобрання, важливість яких не може бути піддана сумніву, також означають, що політична система кожні чотири роки має пропонувати нового здібного й популярного лідера, і що політичний капітал, накопичений успішним лідером, не можна використати поза цією межею.

Усім політичним лідерам загрожують амбіції лідерів другого ешелону, те, як останні самі позиціонують себе наступниками, а іноді – також їхні інтриги. Але перспектива наступництва наприкінці президентської каденції неминуче живитиме ці тенденції та підозри чинного президента щодо цих загроз. З іншого боку, прагнення тяглости спонукає президента шукати наступника, який не буде для нього викликом, поки він обіймає посаду – не обов’язково найбільш здібного й привабливого лідера. Неминуче наступництво також створює характерне напруження: воно виникає між експрезидентом і його наступником на посаді, у якого з’явиться спокуса ствердити свою самостійність і відмінність від свого попередника, хоча обидва можуть належати до однієї партії, і цей процес може стати досить загрозливим для її єдності. Людині, яка була президентом з усією супутньою владою, престижем, лестощами, завжди буде важко змиритися з відсутністю влади та перспективи повернути її собі в разі провалу наступника. Це розчарування може мати важливі політичні наслідки, наприклад, намагання керувати з-за лаштунків, впливати на вибір нового наступника через підтримку іншого кандидата на наступні вибори, а не протеже чинного президента тощо. Звичайно, схожі проблеми виникають і в парламентських системах, коли яскравий лідер залишає прем’єрську посаду, але відчуває в собі сили й бажання повернути владу. Утім, імовірно, потреба зберігати єдність партії, повага, з якою, напевно, ставляться до нього інші лідери його партії та чинний прем’єр, і усвідомлення його наступником того, що йому потрібна співпраця з боку впливового лідера, який наразі не сидить в урядовій ложі, можуть сприяти чергуванню на посаді лідерів однієї партії. Такий лідер знає, що його в будь-який час можуть знову делегувати до уряду, і його наступник також знає про таку можливість, а це посилює усвідомлення того, що конфронтація між ними може дорого коштувати їх обом – ситуація, яка дуже часто веде до розподілу функцій.

Часове обмеження, притаманне президентським системам, у поєднанні з грою з нульовою сумою як характеристикою президентських виборів, ситуацією, коли переможець отримує все, а переможені не мають жодних шансів участі у виконавчій владі та контролю над державним апаратом, зокрема відлучені від патронажу, вірогідно, робить питання вибору в перебігу президентських виборів драматичнішим і сильніше поляризує суспільство, аніж в перебігу більшості виборів до парламенту. Перегрупування політичних сил, яке за парламентської системи може відбутися у міжвиборчий період у стінах парламенту, [за президентської системи] для забезпечення переможної коаліції має бути здійснене публічно не пізніше дня голосування, коли електорат постає перед вибором. Час стає важливішим виміром політичного процесу. Очевидно, темп політики в президентській системі є іншим, аніж у парламентській. Компромісів та домовленостей належить досягати публічно, і, ймовірно, вони будуть зобов’язальними щонайменше чотири роки, тоді як компроміси та угоди, досягнуті в процесі повсякденного управління в парламентській системі, можуть бути менш публічними та завжди мають потенціал бути переглянутими – і виборці не вважатимуть це зрадою. Фактично, домовленостей, угод і компромісів, які можуть бути необхідними, але сприйматися як безпринципні, опортуністичні та зрада принципів й ідеології, набагато важче досягнути, коли вони є об’єктом прискіпливої уваги електорату прийдешніх виборів. Не забуваємо, як складно було майбутньому президенту Аргентини Артуро Фрондісі* домовлятися перед виборами з пероністами порівняно з тим, як італійські християнські демократи на кшталт Джуліо Андреотті** домовлялися з комуністами в Палаццо Монтечиторіо – будинку Палати депутатів парламенту. Президентський режим залишає набагато менше місця для мовчазного консенсусу, зміни коаліцій, прагматичних компромісів та домовленостей, які важко виправдати публічно, але які можуть бути необхідними.

Звичайно, такі компроміси, переговори та розподіл влади вже використовувались під час редемократизації за допомогою консоціаційних і напіконсоціаційних механізмів у Колумбії, певною мірою Венесуелі й пізніше Бразилії. Але вони виглядають як необхідний відступ від правил системи, спосіб обмежити вибір електорату – режим, на який дещо легковажно й образливо почепили ярлик «демократура». Навряд чи є сумніви, що іноді редемократизація потребує консоціаційних процесів, великих коаліцій та різноманітних пактів; але президентська система вимагає, аби такі пакти були формалізованими та зобов’язальними на певний період часу без можливості перегляду впродовж цього періоду. Ба більше, вона змушує електорат відмовитися від вільного вибору, – як у випадку Колумбії, – тоді як у парламентській системі такі угоди можна укласти вже після того, як електорат свій вибір зробив – як у іспанському consenso.

Якщо президенціалізм не гарантує демократичної стабільності, чи гарантуватиме її парламентаризм?

Наш аналіз проблем для демократії, які заховані в президенціалізмі, не слід розуміти в тому сенсі, що жодна президентська демократія не може бути стабільною. Він лише спонукає до висновку, що її шанси на стабільність у багатьох суспільствах можуть бути менш сприятливими.

Так само не слід розуміти наш аналіз як твердження, що парламентські демократії завжди гарантують демократичну стабільність, а лише що вони забезпечують більшу гнучкість у процесі переходу до консолідованої демократії. Не означає це й того, що наші висновки стосуються будь-якого парламентського режиму. Фактично, аби наш аналіз був вичерпним, нам слід було б обговорити, який тип парламентського режиму та які конкретні інституційні конфігурації, включно з виборчим законодавством, могли б краще сприяти досягненню поставлених цілей. Серед цих інститутів ми можемо згадати ті, що сприяють відносній стабільності урядів, роблять сильною позицію прем’єр-міністра, який може гарантувати відповідальне ухвалення рішень, посилити роль партій за умови забезпечення можливостей для справжньої конкуренції та обмежити політичну фрагментацію – це лише кілька з бажаних характеристик. Проте в різних країнах можуть бути відмінні чинники, які належить враховувати, наприклад, федералізм, етнічна або культурна неоднорідність тощо. Аби не залишалось жодних сумнівів: ніхто не стверджує, що парламентським системам не загрожують кризи й навіть занепад.

Хоча ми вже посилалися на проблеми, притаманні системам з подвійною екзекутивою – напівпрезидентським або напівпарламентським, як Веймарська Республіка, французька П’ята Республіка чи сьогоднішня Португалія – хочемо ще раз привернути увагу до нашого відчуття, що такий гібрид аж ніяк не краще ані за парламентський режим, ані за чисто президентську систему, за винятком особливих обставин (у виникненні яких ніхто не може бути впевнений заздалегідь).

Утім, усі режими залежать від готовності суспільства й усіх основних соціальних сил та інституцій сприяти їхній стабільності. Вони також залежать від загальної згоди визнавати легітимність влади, що її отримано в результаті демократичних процесів, принаймні на час між виборами і у визначених Конституцією межах. Насамкінець, усі режими залежать від здатності політичних лідерів правити, вселяти віру, відчувати межі своїх повноважень і досягати базового консенсусу в суспільстві. Нашим аргументом було те, що ці якості є навіть важливішими за президентського режиму, за якого їх важче досягнути. Така залежність від якостей конкретного політичного лідера, які можуть проявитися або не проявитися в будь-який конкретний момент, генерує більші ризики. Наша мета полягала у відновленні дебатів щодо ролі альтернативних демократичних інституцій в побудові стійких демократій.

Статтю підготовлено для проєкту «Роль політичних партій в поверненні до демократії країн Південного конусу» за фінансової підтримки Латиноамериканської програми Міжнародного наукового центру ім. Вудро Вільсона та Світової фундації миру.