«Полуоткрытые списки» на местных выборах: уловки Избирательного кодекса

1 января 2020 года вступил в силу Избирательный Кодекс, кардинально изменивший электоральные системы выборов депутатов местных советов.

А 10 января Аналитический центр «Обсерватория демократии» опубликовал статью с разбором новаций, которая, вероятно, вдохновила некоторые другие организации и отдельных авторов на углубленное изучение некоторых аспектов темы.

Однако, если с более простыми аспектами (как, например, размер денежного залога или численность мандатов в местных советах) разобраться несложно, то вопрос «открытости списков» требует более глубокого анализа и соответствующей компетенции. В этом материале мы смоделируем распределение мандатов для Харьковского горсовета и развенчаем заблуждение о том, что Избирательный Кодекс в нынешней редакции вводит чистую систему «открытых списков».

Миф об открытых списках

Вся эпопея с Избирательным Кодексом с самого начала сопровождалась его «положительной мифологизацией»: политики и активисты/эксперты, лоббирующие его принятие, публично преподносили Кодекс как панацею от всех бед украинских выборов. Чаще всего в восторженном ключе речь шла об отмене «мажоритарки» и введении партийно-пропорциональной системы с открытыми списками.

На вопрос, почему это хорошо – перечислялись различные негативные явления (админресурс, прямой и непрямой подкуп избирателей), которые якобы искореняются благодаря новой системе. То есть в целом за последние несколько лет сформировался мифологизированный дискурс «адвокации вслепую», реальная суть которого сводится к принципу «не читал, но одобряю». Объективный анализ и попытки моделирования встречались редко – здесь отдельного упоминания заслуживает статья Сергея Васильченко «Открытые списки в проекте Избирательного Кодекса: спекуляции и реалии» (опубликована в феврале 2018 года).

К чему приводит низкий уровень дискурса? Например, к тому, что под видом «открытых списков» в законе прописывается нечто иное (и даже близкое к противоположному), а «гражданские эксперты» с «общественными активистами» по инерции будут нахваливать Кодекс и гордиться своим вкладом в адвокацию «большой электоральной реформы».

На мифе о «конце мажоритарки» даже нет смысла подробно останавливаться – его воспроизводят только те, кто не дочитал до Книги IV Избирательного Кодекса, посвященной как раз местным выборам и предусматривающей чистую мажоритарную систему относительного большинства с многомандатными округами для городов с населением до 90 тысяч, поселков, сел и районов(!). То есть теперь на двух из трёх уровнях местного самоуправления (почти все ОТГ и укрупненные районы) будет введена мажоритарная система, тогда как в 2015-м году на уровне районных советов и в городах до 90-ти тысяч жителей мандаты распределялись по партийно-пропорциональной системе. Другими словами, «мажоритарки» на местных выборах станет больше (вопрос о том, хорошо это или плохо, мы сейчас не рассматриваем – просто иллюстрация к «уровню» мифологизированного дискурса).

Ситуация с мифом об исключительно «открытых списках» в чем-то аналогична – вполне может быть, что по сравнению с 2015-м годом влияние избирателей на распределение мандатов между конкретными кандидатами от партий только снизится, но это можно будет корректно исследовать лишь после выборов.

Перед тем как перейти к моделированию, вскрывающему изъяны новой системы, следует разобраться с самой категорией «открытых списков». Весьма распространенная уловка политиков – называть «открытым списком» некую утвержденную партией очередность кандидатов, с которой можно ознакомиться в открытом доступе. Это ложь.

«Открытые» и «закрытые» списки отличаются не «открытым доступом к ознакомлению», а возможностью избирателей влиять на очередность кандидатов в списках. Под «открытыми списками» в политологии понимают такую модель, при которой очередность партийного списка зависит от голосов избирателей, тогда как очередность кандидатов в «закрытом списке» регулируется только самой партией.

Очевидно, что партийным руководителям, формирующим списки, невыгодно лишать себя возможности определять, кто из кандидатов займет «условно проходное» место, а кто будет «непроходным». Поэтому, несмотря на риторику парламентских партий – а все они декларативно поддерживают идею «открытых списков» – реальным их интересам соответствует именно максимально возможное «закрытие списка» от влияния избирателей на очередность. И чтобы отстоять эти реальные интересы партийных руководителей, в закон вшиваются сразу несколько «блокираторов» для «открытости списка» — их эффекты будут продемонстрированы нами в следующих двух подразделах.

Как будут распределяться мандаты на местных выборах

Для иллюстрации работы новой избирательной системы в областные и крупные городские советы проведем моделирование. За основу возьмем результаты выборов в Верховную Раду 2019 года в разрезе районов Харькова и рассчитаем, как бы распределились 84 мандата для партий-субъектов выборов. Разумеется, на местных выборах 2020 года сам список партий-участниц будет другим, они будут иметь другой уровень поддержки, более того – могут быть другие контуры округов/районов (административно-территориальная реформа может затронуть и районы Харькова – по крайней мере, в законопроекте «Об основах административно-территориального устройства» предусмотрено, что районы не могут насчитывать менее 150 тысяч населения).

Однако цель этого моделирования – не предугадать, как распределяться мандаты между партиями (для этого нужна актуальная социология), а оценить соотношение «открытого» и «закрытого» уровня системы (т.е. какое количество своих кандидатов партии могут провести в обход открытых списков).

На парламентских выборах-2019 в рамках Харькова 5%-й барьер преодолели 5 партий. Рассчитаем, как бы распределились 84 мандата городского совета при таких показателях. Здесь и далее для расчетов нам понадобится вычислить «избирательную квоту» — число голосов, необходимых для получения одного мандата. Она рассчитывается по формуле: все голоса, поданные за преодолевшие барьер партии, делятся на число мандатов совета. В нашем моделировании избирательная квота = 413 160 / 84 = 4918 голосов.

Перейдем к первому этапу распределения мандатов – среди окружных списков партий. Делим число голосов каждого окружного списка на избирательную квоту, чтобы получить число мандатов для партии в этом округе (все округления производятся в сторону меньшего целого числа). Например, окружной список «Слуги народа» в Шевченковском районе Харькова в рамках обозначенного моделирования получит 5 мандатов (М=5,61), а в Холодногорском – 2 (М=2,90). А, к примеру, у «Партии Шария» ни один окружной список не получит ни одного мандата (все М Округ (район) Слуга Народа ОПЗЖ ОппоБлок ЕС Шарий Голоса M Голоса M Голоса M Голоса M Голоса M   Шевченковский 27582 5,61 18173 3,69 6657 1,35 6679 1,36 4420 0,90   Киевский 25779 5,24 16687 3,39 5705 1,16 5303 1,08 3889 0,79   Холодногорский 14253 2,90 9118 1,85 3196 0,65 2148 0,44 1829 0,37   Новобаварский 18387 3,74 11214 2,28 4247 0,86 2488 0,51 2059 0,42   Основянский 13536 2,75 8515 1,73 3240 0,66 1972 0,40 1627 0,33   Слободской 14243 2,90 9176 1,87 3270 0,66 2056 0,42 1917 0,39   Индустриальный 22607 4,60 16201 3,29 5233 1,06 2824 0,57 3244 0,66   Немышлянский 20313 4,13 13954 2,84 4349 0,88 3075 0,63 3028 0,62   Московский 31542 6,41 21055 4,28 6511 1,32 5256 1,07 4603 0,94 Итого 188242 38,27 124093 25,23 42408 8,62 31801 6,47 26616 5,41 Мандатов 38 25 9 7 5 На I этапе 33 20 4 3 0 Уходят на II этап 5 5 5 4 5

Таким образом, на первом этапе было бы распределено 33 из 38-ми мандатов «Слуги Народа», 20 из 25-ти мандатов «Оппозиционной платформы-За жизнь», 4 из 9-ти мандатов «Оппозиционного Блока», 3 из 7-ми мандатов «Европейской Солидарности», 0 из 5-ти мандатов «Партии Шария».

Итого, 60 мандатов распределяются на первом этапе, а 24 мандата – на втором этапе по системе «закрытых» списков. При этом существенно искажается пропорциональное представительство районов – в проигрышном положении оказываются небольшие районы, которые недополучают свою квоту мандатов. Также мы видим, что у каждой партии число мандатов, которые уходят на распределение среди «закрытых» городских списков – около 4-5. Это число по теории вероятности будет равно количеству округов, деленному на 2, вне зависимости от уровня поддержки партии. Таким образом, каждая партия, преодолевшая барьер, с высокой вероятностью, сможет провести «закрытую» четверку-пятерку кандидатов.

Гарантированно ли это со стопроцентной вероятностью? Нет – в случае, если сумма остатков после запятой в квотах окружных списков будет меньше единицы, то все мандаты партии распределятся на первом уровне. То есть нужны, например, М1=1,03  +  М2=2,02  + М3=3,01 … М9=2,04 – т.е.,  такие, чтобы сумма этих девяти остатков после запятой была меньше единицы или даже меньше 0,5, так как здесь уже округления необязательно в меньшую сторону. В нашем моделировании сумма остатков может принимать значения, большие 0 и меньшие 9 – несложно прикинуть вероятность, что эта сумма окажется меньше 0,5 или 1,5 для вторых номеров списков (вероятность снижается до 50% для 5-го номера).

«Полуоткрытые списки» в округах

Возвращаемся к первому этапу, на котором распределяются 60 мандатов по т.н. системе «открытых списков». Здесь ключевым блокиратором «открытых списков» является статья 259 Избирательного кодекса: «Кандидати у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, визначеної відповідно до частини третьої статті 257 цього Кодексу, розміщуються на початку регіонального виборчого списку відповідної організації партії у порядку зменшення відсотків голосів виборців, які підтримали відповідного кандидата у депутати… … Після кандидатів у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, у регіональному виборчому списку розміщуються інші кандидати у черговості, визначеній організацією партії при висуванні кандидатів».

Традиционная модель «открытых» списков подразумевает следующее: кандидаты занимают места в списке в порядке убывания числа голосов, поданных за них избирателями. Однако 259-я статья де-факто утверждает, что по умолчанию список закрыт (остается очередность окружного списка, установленная партийным съездом при выдвижении), а изменения мест в списке возможно только для тех кандидатов, которые набрали 25% от избирательной квоты. В нашем моделировании эти 25% от избирательной квоты (4918 голосов) = 1230 голосов. Если кандидат не набирает этот порог поданных персонально за него голосов, то он не может занять более высокую позицию в окружном списке, чем та, которую ему при выдвижении определила партия.

Ключевой вопрос – много ли кандидатов смогут набрать такое число персональных голосов или на первом (окружном) этапе мандаты также будут распределяться между теми, кого выше в списке поставила партия? Напомним, что в окружном списке может быть от 5 до 12 кандидатов. Рассчитаем, сколько персональных голосов получил бы «средний» кандидат в окружном списке каждой партии (т.е., при равном распределении голосов между кандидатами).

При этом важной переменной является процент избирателей, которые вообще станут голосовать за конкретных кандидатов (а не ограничатся голосом за партию) – сделаем три варианта моделирования — для 25%, 50% и 100% избирателей, голосующих за каких-либо кандидатов. Также будем исходить из того, что все партии сформируют полные списки на 84 кандидата, распределив их по окружным спискам, пропорционально численности избирателей в районах города (с учетом прописанного в законе диапазона – 5-12 кандидатов).

Каждое из этих чисел («персональные голоса «среднего» кандидата в окружном списке партии») следует сопоставлять с 25%-ми от избирательной квоты – т.е., с 1230 голосами. Таким образом, мы видим, что кандидатам от партий, набравших менее 10%, крайне сложно набрать в округе 1230 голосов, даже если исходить из оптимистичного сценария, что все 100% избирателей станут голосовать за конкретного кандидата. А вот для крупных партий (25% и более рейтинга) система действительно может срабатывать как модель с «открытыми» списками на окружном уровне и даже «средний» кандидат может аккумулировать 1230 голосов из партийного электората в округе.

Резюме

1. Не только в отношении парламентских, но и в отношении местных выборов Избирательный Кодекс в нынешней редакции НЕ вводит чистую систему «открытых списков». Оптимисты могут назвать ее моделью «полуоткрытых» списков, пессимисты – «полузакрытых», но Кодекс выписан в интересах партийных руководителей, а не потенциальных кандидатов и уж тем более — избирателей. К слову, кроме формальных рычагов контроля над очередностью кандидатов в списках, сохраняется угроза и неформальных, если, как и в 2015 году, некоторые партии обяжут своих кандидатов на этапе выдвижения писать заявления об отказе от мандата. Яркая иллюстрация – «кейс Новака»: когда очередность в харьковском городском списке «Відродження» была изменена постфактум для прохождения секретаря горсовета.

2. В систему заложено, как минимум, два мощных блокиратора «открытых списков». Прежде всего, речь идет о втором уровне распределения мандатов среди единых общегородских/областных списков партий. Моделирование для Харьковского городского совета показало, что почти треть (24 из 84-х) мандатов распределяются именно на этом уровне по системе «закрытых списков». Каждая преодолевшая 5%-й барьер партия, вероятно, сможет по «закрытой части» провести несколько кандидатов (в среднем, это число равно количеству округов, деленному на два). Этой лазейки бы не было, если б на этапе распределения мандатов в округах не прописали округление в сторону ближайших меньших целых чисел. При этом существует некоторая доля вероятности, что первые номера списков могут не пройти (условно, если сумма остатков во всех округах будет меньше, чем 0,5). Так что, даже кандидатам с высокими номерами в едином списке, но не желающим, пусть и с хорошими шансами, играть в «русскую рулетку» с арифметикой, следует озаботиться набором «персональных голосов» и попытаться получить мандат на окружном этапе.

3. Второй блокиратор – это «порог персональных голосов», который устанавливается статьей 259-й: чтобы продвигаться вверх по «открытому» окружному списку, кандидату недостаточно набрать больше голосов, чем наберут его однопартийцы – нужно еще и набрать 25% от избирательной квоты (в нашем моделировании – 1230 голосов). Этот порог – един для всех кандидатов, вне зависимости от партии и округа. А значит, преодолеть этот порог будет сложнее кандидатам от партий с невысокими результатами в этих округах: сложно набрать 1230 «персональных голосов», когда за весь список, в котором помимо тебя еще 4-11 конкурентов-однопартийцев, подано 2-3 тысячи голосов.

4. Моделирование показывает, что на окружном уровне списки тем «открытее», чем более «рейтинговой» является партия. Очевидно, что из условных 84-х кандидатов в горсовет, лишь немногие смогут рассчитывать на «лазейки» закрытых списков – что в этой ситуации делать остальным? В отличие от 2015-го года, стратегия выбора традиционно благоприятного для партии округа и «эффекта отождествления» с ней уже не сработает – голоса за партию в округе теперь предмет конкуренции 5-12-ти выдвинутых ею кандидатов. А значит, кандидатам придется идти от обратного – находить и собирать «персональные голоса» за себя, которые автоматически пойдут в копилку партии. Критически важно для кандидатов – разъяснить избирателям округа новую систему, чтобы максимизировать не только явку, но и процент тех, кто, кроме «галочки» напротив партии, впишет внизу бюллетеня цифру с номером кандидата. Так что, «отсидеться» на «правильных» номерах смогут немногие, а остальным кандидатам еще более, чем раньше, понадобится качественно и профессионально выстраивать работу и коммуникацию с избирателями при кардинально новых «правилах игры» с внешней и внутрипартийной конкуренцией в округах.

5. Абстрагируясь от кандидатских стратегий, эффекты от «открытых списков» в таком виде могут сильно разочаровать уверенных в том, что «сетка», «гречка» и админресурс – это атрибуты исключительно мажоритарной системы. Если цель кандидата сводится к поиску условно в 100-тысячном округе 1230 голосов за себя (и попутно за партию), то сами по себе «открытые списки» отнюдь не страхуют от подобных недобросовестных практик набора голосов. Искоренить разнообразные формы подкупа избирателей и «контролируемого голосования» невозможно только с помощью реформирования избирательной системы, без изменения политической культуры в целом.

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, на страницу Хвилі в Instagram