Расчет или ценности: как формируются коалиции в Украине

Уже третий год как журналисты употребляют в отношении действующего депутатского большинства в Верховной Раде понятие «коалиция Шрёдингера», подчеркивая, что для внешнего наблюдателя она одновременно и жива, и мертва. После выхода из коалиции «Европейская Украина» трёх партий (РПЛ, «Самопомощь», «Батьківщина») в ней начался «период полураспада», который, однако, так и не привел к перевыборам. Парламент продолжает свою работу, а ситуативное большинство (уже не «Европейская Украина», но какое-то иное) существует. В равной степени тщетными оказались, как попытки оппозиции добиться поименного списка «коалициантов» от спикера ВР Андрея Парубия, так и оригинальный ход по сбору подписей тех депутатов, которые не входят в коалицию.

Какая из классических «теорий коалиций» объясняет логику депутатских альянсов в Украине? Это и является предметом нового исследования от Аналитического Центра «Обсерватория демократии». В предложенной статье мы анализируем коалиции в Верховной Раде III-VIII созывов (1998-2018) и действующих областных советах, разбираясь с тремя ключевыми вопросами:

• что больше влияет на формирование коалиций в Украине – «арифметика мандатов» или «общность ценностей» (идеологическая близость) партий?
• какова роль президентской патронажной сети при формировании коалиций, и возможны ли в Украине антипрезидентские (антигубернаторские) коалиции?
• как формат коалиции вышестоящего уровня предопределяет формат нижестоящих коалиций?

Парламентские коалиции: минимально выигрышные альянсы «под Президента»

Одна из основных проблем при исследовании коалиций в Украине носит методологический характер – как определить, кто входит в состав большинства? Казалось бы, абсурд, учитывая, что Украина является парламентско-президентской республикой и понятие «коалиции депутатских фракций» (именно «фракций», а не простое большинство депутатов) зафиксировано в Конституции. Тем не менее, формально-правовой подход для анализа коалиций к украинским реалиям неприменим – недостаточно исследовать подписи под коалиционными соглашениями, но необходимо фиксировать реальные голосования депутатов, входящих в коалицию де-факто.

С одной стороны, это дает методологическое преимущество и позволяет наблюдать за динамикой, за «жизнью коалиции», состояния которой меняются с каждым заседанием Верховной Рады. С другой стороны, такой подход является крайне трудоёмким (необходимость проанализировать десятки тысяч голосований), а вдобавок может приводить к ложным выводам, так как далеко не каждое голосование в равной степени дает представление об актуальном составе коалиции.

Как эту проблему пытаются решать украинские исследователи? Например, аналитики общественного движения «ЧЕСНО» разработали «индекс оппозиционности», который показывает процент голосований «против» или «воздержался» от общего числа голосований депутата/фракции. Полученные значения процентов оказываются крайне низкими для всех субъектов, так как оппозиционеры чаще выбирают опцию «не голосовал» или «отсутствовал», чем «против», к тому же периодически голосуют синхронно с властью по популистским или хозяйственным вопросам.

Логичнее было бы пойти от обратного и фиксировать процент голосований «за», интерпретируя его как «индекс коалиционности» или «индекс солидарности с властью». Но это тоже не снимает ни технической проблемы анализа десятков тысяч единиц массивов данных, ни содержательной проблемы разного «веса» вопросов. Проголосовать вместе с большинством за рядовой вопрос – еще не означает стать частью коалиции. Поэтому в нашем исследовании мы воспроизводим хронологию украинских коалиций Верховной Рады III-VIIIсозывов (1998-2018), анализируя «ключевые голосования», к которым мы относим принятие бюджета и утверждение премьер-министра/правительства. Результаты анализа представлены в сводной таблице ниже.

апрель Кабмин Гройсмана БПП + НФ + Воля + Від РПЛ, Бат, Сам, ОБ 257 2015 Бюджет-2016 БПП + НФ + РПЛ + Воля +Від Бат, Сам, ОБ 263 2014 Бюджет-2015 БПП + НФ + РПЛ Бат, Сам, ОБ, Воля, ЕР 233 2014

ноябрь Кабмин Яценюка №2 БПП + НФ + РПЛ + Бат + Сам + Воля + ЕР ОБ 390 Верховная Рада VII созыва (2012-2014) 2014

февраль Кабмин Яценюка №1 Бат + УДАР + Сво + СЭУ + ЕР + ПР КПУ 331 2013 Бюджет-2014 ПР + КПУ Бат, УДАР, Сво 249 2012

декабрь Кабмин Азарова №2 ПР + КПУ Бат, УДАР, Сво 252 Верховная Рада VI созыва (2007-2012) 2012 Бюджет-2013 ПР + Реф + НП БЮТ, КПУ, НУНС 242 2011 Бюджет-2012 ПР + Реф + БЛ БЮТ, КПУ, НУНС 250 2010 Бюджет-2011 ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 279 2010

апрель Бюджет-2010 ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 245 2010

март Кабмин Азарова №1 ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 242 2008 Бюджет-2009 БЮТ + БЛ + НУНС ПР, КПУ 226 2007 Бюджет-2008 БЮТ + НУНС ПР, КПУ, БЛ 235 2007

декабрь Кабмин Тимошенко №2 БЮТ + НУНС ПР, КПУ, БЛ 226 Верховная Рада V созыва (2006-2007) 2006 Бюджет-2007 ПР + СПУ + КПУ БЮТ, НУНС 249 2006

август Кабмин Януковича №2 ПР + СПУ + КПУ БЮТ, НУНС 240 Верховная Рада IV созыва (2002-2006) 2005 Бюджет-2006 НУ + НП + УНП + ПП + ДН + СПУ + РП + БЛ + Рух БЮТ, КПУ, СДПУ(о), ПР 226 2005

сентябрь Кабмин Еханурова НУ + НП + ПР + УНП + СПУ + ТУ + ПП + ВУ + НДП + Рух КПУ, БЮТ, ЄУ, СДПУ(о) 289 2005

февраль Кабмин Тимошенко №1 НУ + Рег + СДПУ(о) + Агр + БЮТ + ЄУ + Воля + ДУ + Центр + ДІ + Союз + НДП КПУ 373 2004 Бюджет-2005 НУ + Рег + Агр + КПУ + СДПУ(о) + ЄУ + ТУ + Союз + ДІ БЮТ, СПУ, Центр 339 2003 Бюджет-2004 Рег + ПП + ТУ + СДПУ(о) + Нар + ДІ + Агр + НВ + НДП БЮТ, СПУ, НУ, КПУ 234 2002 Бюджет-2003 НУ + ПП + ТУ + СДПУ(о) + БЮТ + НДП + Нар + НВ + Агр  + ДІ КПУ, СПУ, ЄВ 348 2002

ноябрь Кабмин Януковича №1 ПП + ТУ + СДПУ(о) + Рег + ЄВ + ДІ + Агр + Нар + НВ НУ, БЮТ, КПУ, СПУ, 234 Верховная Рада III созыва (1998-2002) 2001 Бюджет-2002 ТУ, СДПУ(о), Рух, Рег, Єдність, Яблуко, Солідарність, Дем. союз, Зелені, НДП, Бат КПУ, СПУ 250 2001

май Кабмин

Кинаха ТУ, СДПУ (о), Дем. союз, Солідарність, Рег., Зелені, СПУ, НДП, Яблуко КПУ, Бат, Рух, РП, 239 2000 Бюджет-2001 ТУ, ВіР, Бат, Солідарність, Рух, НДП, Зелені КПУ, СПУ, Яблуко 249 2000

февраль Бюджет-2000 ТУ, ВіР, Бат, Рух, НДП, Зелені, Громада, РП КПУ, СПУ, Сел 252 1999

декабрь Кабмин

Ющенко ТУ, ВіР, Бат, СДПУ(о), НДП, Зелені, Громада, РП, Сел КПУ, СПУ, ПСПУ 296 1998 Бюджет-1999 НДП, Рух, Зелені, СДПУ(о), Сел, РП КПУ, СПУ Громада, ПСПУ 226

Источник: данные о поименных голосованиях с сайта Верховной Рады Украины

Примечания:

* в таблицу вносятся только фракции (без учета внефракционных депутатов, которые точечно присоединялись к различным коалициям);

** в таблице фракция относится к коалиции, если большинство ее депутатов проголосовали «за» бюджет/кабмин;

*** М – число мандатов в коалиции (например, в строке 2017 года М означает количество депутатов, проголосовавших в декабре 2017 года за бюджет-2018).

**** Список сокращений: БПП – «Блок Петра Порошенко», НФ – «Народный Фронт», Воля – «Воля Народа», Від – «Відродження» (в 2014 эта же группа называлась ЕР – «Економічний Розвиток»), БЮТ – «Батьківщина», Сам – «Самопомощь», ОБ – «Оппозиционный Блок», ПР – «Партия Регионов», КПУ – «Коммунистическая Партия Украины», СЭУ – «Суверенна Європейська Україна», Сво – «Свобода», НУНС – «Народный Союз Наша Украина» (до объединения – НУ), Реф – «Реформы ради будущого», НП – «Народнаяпартия» (также назывались БЛ — «Блок Литвина»),  СПУ – «Социалистическая Партия Украины», Рег – «Регіони України», СДПУ(о) – «Социал-демократическая Партия Украины (объединенная)», УНП – «Украинская Народная Партия», ПП – «Партия промышленников и предпринимателей», ДН – «Довіра Народу»,  РП – «Реформи і порядок»,  Агр – «Аграрна партія», ЄУ – «Єдина Україна», ТУ – «Трудова Україна»,  ДІ – «Демократичні ініціативи», Нар – «Народовладдя»,  НВ – «Народний Вибір», НДП – «Народно-демократична партія», ЄВ – «Європейський вибір», ВіР – «Відродження регіонів», Бат – «Батьківщина», Сел – «Селянська партія», ПСПУ – «Прогресивна соціалістична партія України», ДУ – «Демократична Україна», ВУ – «Вперед, Україно!».

На этом массиве из 32-х «ключевых голосований» (20 бюджетов и 12 правительств) мы протестируем некоторые классические теории западной политологии и проанализируем:

• арифметический аспект формирования коалиций: какие объединения более характерны для 20-ти лет украинского парламентаризма – минимально выигрышные, широкие или что-то промежуточное?
• ценностный аспект формирования коалиций: как идеологическая дистанция между партиями влияет на выбор союзников?

Среди «арифметических теорий коалиций» особого внимания заслуживают концепции «минимально выигрышных коалиций» (Уильяма Райкера), «минимальных по размеру коалиций» (Уильяма Гэмсона), «минимального количества партий» (Майкла Лайзерсона), «широких вето-коалиций» (Аренда Лейпхарта). Логика большинства «ценностных теорий» (Роберта Аксельрода, Абрама де Сваана) сводится к тому, что партии склонны формировать альянсы с соседями на «идеологической шкале». Причем эти концепции не выходят за рамки парадигмы рационального выбора – партиям невыгодно образовывать коалиции с идеологическими оппонентами из-за потенциальных электоральных издержек на следующих выборах.

Размеры выигрышных коалиций

* МВК – минимально выигрышная коалиция, то есть такая, что при выходе из нее любой одной фракции, она теряет статус «выигрышной»; под «широкой коалицией» при расчетах понимается конституционное большинство (>300 голосов); промежуточный вариант МВК-light обозначает случаи голосований 250-300 голосов, при условии, что коалиция не была при этом минимально выигрышной.

Среднее арифметическое значение размера 32-х коалиций – 266 депутатов (59% от конституционного состава). При этом 53% коалиций – минимально выигрышные. Следует сделать замечание, что сама по себе «фракция» или «депутатская группа» выступает далеко не атомарной единицей для анализа – практически всегда в коалицию кооптируется некоторое количество «внефракционных» депутатов, а сами фракции часто не дают 100%-й мобилизации при голосовании (хотя с этой проблемой коалиции «борются» с помощью «кнопкодавства»).

При этом размер коалиции не является гарантией ее стабильности и продолжительности. Например, бюджет 2005 года принимался почти рекордным количеством голосов (339), а уже через пару месяцев в парламенте того же созыва образовалась другая коалиция, проголосовавшая за назначение премьер-министром Юлии Тимошенко (373). И, несмотря на такую большую поддержку, первый кабинет министров Юлии Тимошенко просуществовал немногим более полугода, а вот второе правительство Тимошенко хоть и стало возможным благодаря всего 226-ти депутатским голосам, но проработало более двух лет.

Интересно, что «широкие коалиции под премьера» формировались чаще, чем «под бюджет». Вероятно, в первом случае «излишние голоса» были инициативой самих депутатов/фракций, рассчитывающих таким образом снискать благосклонность премьера. Что касается второго, то за бюджет голосуют исключительно фракции-бенефициары этого бюджета, и здесь логика максимизации выгод стимулирует минимально выигрышное голосование.

В целом, можно прийти к двум генеральным заключениям:

(1) Украинские партии демонстрируют склонность образовывать минимально выигрышные коалиции, что позволяет участникам увеличивать собственные «выигрыши» при игре с нулевой суммой.

(2) Возможно, часть из этих минимально выигрышных коалиций изначально задумывались как МВК-light, но «сужались» в день голосования из-за недостаточной мобилизации или одностороннего разрыва договоренностей со стороны какой-либо из фракций. На практике же этот промежуточный тип встречался примерно в трети всех случаев. К его преимуществам относится снижение издержек для партии-инициатора коалиции (зачастую – президентской силы) при переговорах с партнерами, так как эти партнеры (в отличие от модели МВК) не имеют статуса вето-игрока. То есть, здесь исключен шантаж от маленьких фракций-обладательниц «золотых акций» и такая коалиция является более устойчивой.

Что касается ценностного аспекта формирования коалиций, то традиционная калька «правые – левые» для украинской партийной системы представляется нерелевантной, поэтому проанализируем 22 «ключевых» голосования (начиная с первого после т.н. «Оранжевой революции») с использованием бинарного деления всех партий на «промайданный» и «контрмайданный» блоки.

Расчеты свидетельствуют, что в 9-ти из 22-х «ключевых голосованиях» коалиция объединяла идеологически полярные, т.е. максимально удаленные партии.

Наиболее яркие примеры:

(1) голосование фракции «Регионы Украины» за правительство Юлии Тимошенко в феврале 2005-го;

(2) голосование фракции «Партии Регионов» за правительство Юрия Еханурова и фактический альянс с «Нашей Украиной» в сентябре 2005-го;

(3) знаменитое предательство промайданной «демократической коалиции» со стороны Александра Мороза и образование большинства в составе ПР+КПУ+СПУ в 2006-м;

(4) голосование большей части фракции «Партии Регионов»(!) за первое правительство Арсения Яценюка в феврале 2014-го.

Собственно, избранная в 2014 году Верховная Рада VIII созыва сама по себе является иллюстрацией «идеологического плюрализма» новейших украинских коалиций: последние 3 года ключевые голосования в парламенте становятся возможными только благодаря голосам двух депутатских групп, образованных, из «осколков» фракции «Партии Регионов» ВР VII созыва (2012-2014 гг.). Без голосов «регионалов» из «Відродження» и «Воли Народа» не были бы приняты государственные бюджеты 2016, 2017, 2018 годов, а премьер-министр Владимир Гройсман своим избранием также обязан голосам этих групп. Хотя с точки зрения «ценностных теорий» ядро коалиции в составе БПП и «Народного Фронта» должно было добирать голоса у более идеологически близких «Самопомощи» или «Батьківщини».

Еще одна особенность украинских парламентских коалиций состоит в высокой степени их фракционализации. В большей степени это характерно для парламентов III-IV созывов (1998-2006), когда количество образующих коалицию субъектов колебалось от 8 до 12. В дальнейшем это количество сократилось, но до сих пор сохранилась тенденция образования депутатских групп и фракций (часто одноименных с существующими и не прошедшими в парламент партиями), за бренды и программы которых избиратели не голосовали – например, это характеризует группу/партию «Відродження».

Что касается взаимоотношений парламента и Президента, то в Украине были редкие прецеденты антипрезидентских коалиций (или контрпрезидентских), однако зачастую их деятельность сводилась к парализации работы Верховной Рады (например, политический кризис 2001-2002 гг.), а не к выработке альтернативной политики. По сути, один из немногих примеров работы антипрезидентского большинства – это Верховная Рада V созыва (2006-2007 гг.), в которой коалиция в составе ПР, КПУ и СПУ противостояла оппозиции из БЮТа и президентского НУНСа.

Тогда как в 30-ти из 32-х рассмотренных случаев «ключевых голосований» президентская фракция входила в состав парламентской коалиции. Во многом это объясняется наличием у президентской ветви власти большого количества инструментов давления на парламент – речь идет, как о «силовом блоке», так и об опции роспуска Верховной Рады, что приводит к пронизыванию органа законодательной власти пирамидой патронажно-клиентарных сетей, на вершине которой находится Президент.

Региональные коалиции: широкая неидеологическая консолидация вокруг денег

Сохраняются ли все те же закономерности образования коалиций на уровне областных советов? И каким образом парламентская коалиция влияет на формат региональных альянсов? Для ответа на этот вопрос применим аналогичную методологию и проанализируем «ключевые голосования» (за главу совета и за последний бюджет) в образованных после выборов 2015 года областных советах юго-восточных регионов.

1-го зама совета Голосовали за Главу (2015) Бюджет-2018 Днепропетровская 120 БПП

Відродження 68: БПП + Від + РПЛ + БЮТ + Укроп 99: БПП + Від + РПЛ + БЮТ + Укроп + Сам + ОБ/2 Запорожская 84 БПП

ОппоБлок 62: БПП + ОБ + НК + РПЛ + НП 54: БПП + ОБ/2 + Сам + РПЛ + НП + НК + БЮТ /2 + УКРОП/2 Николаевская 64 БПП

БПП 44: БПП + БЮТ + НК + УКРОП + Від 39: БПП + ОБ/2 + НК + Укроп + Від Одесская

  84 БПП

Батьківщина 55: БПП + БЮТ + НК + Від + ДД 70: ОБ + БПП + БЮТ + НК + Від + ДД Полтавская 84 БПП

Батьківщина 46: БПП + БЮТ + Від + Каплін 71: БПП + БЮТ + Від + Каплін + Сво+ РМ + Агр + ОБ + Укроп Сумская 64 БПП

БПП 35: БПП + Від + РПЛ + Воля 52: БПП + БЮТ + РПЛ + Воля + Від + ОБ + Укроп Харьковская 120 Відродження

БПП 96: Від + БПП + НК + ОБ 100: Від + БПП + НК + ОБ Херсонская 64 Батьківщина

РПЛ 2015 – 43: БПП + ОБ + РПЛ + НК;

2016 – 33: БЮТ + ОБ + Сам + Укроп + РПЛ 47: БЮТ + БПП + ОБ + РПЛ + НК + Укроп Мариупольский

горсовет 54 секретарь:

ОБ Действующая коалиция:

45: ОБ Северодонецкий

горсовет 36 секретарь:

Наш Край Действующая коалиция:

20: НК + БПП + РПЛ + БЮТ + САМ

Источник: данные сайтов областных советов

Примечания:

*голосование за главу совета является тайным, но в большинстве случаев можно понять, кто как голосовал, по открытому голосованию за утверждение протокола счетной комиссии и комментариям депутатов.

** Список сокращений: ОБ – «Оппозиционный Блок», БПП – «БПП «Солидарность»», «БЮТ»– «Батьківщина», НК – «Наш Край», Від – «Відродження», ДД – «Довіряй ділам», РПЛ – «Радикальна Партія Ляшка», НП – «Нова Політика», Воля – «Воля Народу», Каплін – «Партія простих людей Сергія Капліна», РМ – «Рідне місто», САМ – «Самопомощь»

Несмотря на результат «Оппозиционного Блока» на выборах в Днепропетровский областной совет (46 мандатов из 120-ти), в сформировавшейся коалиции им места не нашлось. Занявшая третье место «БПП «Солидарность» подписала коалиционное соглашение с «Відродженням», «Укропом», «Батьківщиной» и РПЛ (т.е. всеми, кроме «Оппозиционного Блока» и «Самопомощи»). Главой совета был избран представитель президентской партии Глеб Прыгунов. Тем не менее, при голосовании за областной бюджет 2018 года половина фракции «Оппозиционного Блока» поддержала предложенный областной администрацией проект. Назначенного вместо Игоря Коломойского главу Днепропетровской облгосадминистрации Валентина Резниченко, в целом, характеризуют как склонного к компромиссам «технократа» из орбиты влияния Бориса Ложкина – возможно, поэтому коалиция в областном совете постепенно расширилась.

В Запорожской области на выборах также победил «Оппозиционный Блок», но главой обласного совета был избран экс-глава областной госадминистрации, Григорий Самардак (БПП «Солидарность»), а оппозиционеры получили должность 1-го заместителя главы. Однако после назначения нового губернатора, Константина Брыля, альянс с «Оппозиционным Блоком» у президентской команды распался. По высказываниям нового главы облсовета становится ясно, что именно «Оппозиционный Блок» (и «Самопомощь») являются для него главными оппонентами в совете. Эскалация конфликта пришлась на лето 2017-го, но уже 30 ноября именно благодаря 14-ти голосам «Оппозиционного Блока» (голоса «за» дала ровно половина фракции) и 4-м голосам «Самопомощи» был принят бюджет области на 2018 год, то есть оппоненты продемонстрировали договороспособность. Характерная особенность этого голосования – неконсолидированные позиции фракций: не только у «Оппозиционного блока» голосование раскололо фракцию пополам, но и у «Батьківщини» с «Укропом». Вероятно, это может свидетельствовать о договоренностях не на уровне «глава совета – фракция», а персональных переговорах с отдельными депутатами.

В Николаевском областном совете стартовая модель коалиции «все против ОппоБлока» привела к назначению представительницы «БПП «Солидарность»» Виктории Москаленко главой облсовета, а лидер фракции «Батьківщина» Михаил Соколов получил должность первого зама. Однако уже через год депутаты выразили недоверие Михаилу Соколову (39 голосов «за», основные инициаторы – «БПП» и «Оппозиционный Блок»), должность первого зама отошла к президентской фракции, а «Батьківщина» перешла в оппозицию. После назначения главой Николаевской обладминистрации Алексея Савченко отношения между «Оппозиционным Блоком» и «БПП «Солидарностью»» начали накаляться, а сама фракция «оппозиционеров» разделилась примерно пополам: на сотрудничающих с властью и ее оппонентов. Областной бюджет на 2018 год был принят минимально выигрышней коалицией из 39 депутатов («БПП «Солидарность»», примерно половина фракции «Оппозиционного Блока», «Наш Край», «Укроп», «Відродження»).

В Одесской области по итогам местных выборов 2015 года сформировалась широкая пропрезидентская коалиция по принципу «все против Оппозиционного Блока», которая выбрала главой совета представителя БПП Анатолия Урбанского. Хотя с точки зрения «идеологических теорий коалиции» представители «контрмайданного лагеря» вполне могли сформировать собственную коалицию («Оппозиционный Блок» + «Відродження» + «Наш Край» + «Доверяй делам» мэра Одессы Геннадия Труханова = 51 депутат при необходимых 43). Проигравший выборы на пост главы облсовета Николай Скорик прямо обвинил «Наш Край» и «Доверяй Делам» в том, что они продались власти. Спустя два года за областной бюджет-2018 проголосовали все фракции (включая «Оппозиционный Блок», но без полной внутренней мобилизации фракций), хотя на публике Николай Скорик продолжает критиковать власть, в том числе и за несбалансированный бюджет.

В Полтавский областной совет прошло сразу 10 партий, что существенно усложнило на стартовых этапах формирование коалиции. Председателя совета смогли выбрать только с третьего раза – им стал представитель «БПП «Солидарность»» Александр Беленький (альтернативные кандидаты выдвигались «Укропом» и «Аграрной партией»). Костяк коалиции образовали «Батьківщина» (получила должность первого «зама»), «Відродження» (бюджетную комиссию) и «Партия простых людей Сергея Каплина» (взамен на комиссию по вопросам газовых месторождений). Спустя год в коалиции начался раскол: сначала «Батьківщина» инициировала выражение советом недоверия губернатору области Валерию Головко, а через месяц «БПП «Солидарность»» попыталась снять первого заместителя главы совета от «Батьківщини». Однако обе попытки провалились, не найдя поддержки у остальных фракций. Судя по тому, что за бюджет 2018 года голосовали практически все (71 голос «за»), «топор войны» уже зарыт и сейчас в совете работает широкая коалиция. Сам Александр Беленький в недавнем интервью назвал голосование за бюджет «свидетельством консолидации областного совета».

Интересная ситуация сложилась в Сумской области, где по итогам выборов 2015 года сформировалась коалиция с ядром из «БПП «Солидарность»» и «Батьківщины» с главой (Семен Салатенко) именно от партии Юлии Тимошенко. Однако нарастающий конфликт председателя совета с губернатором Николаем Клочко привел к тому, что в декабре 2016-го президентская фракция инициировала отставку Салатенко, и, заручившись поддержкой «Відродження», РПЛ и «Воли Народа» добилась избрания собственного кандидата Владимира Токаря (35 голосов «за» при необходимых 33-х). Новому главе удалось снять политическое напряжение в областном совете и преобразовать «минимально выигрышную коалицию» в «широкую» – областной бюджет-2018 был принят 52-мя голосами («за» голосовали члены всех фракций, кроме «Свободы»).

В Харьковской области ядро коалиции составили победитель выборов, партия мэра Харькова Геннадия Кернеса «Відродження», и президентская «БПП «Солидарность»». При этом за переизбрание главы совета, Сергея Чернова, кроме этих двух фракций проголосовали «Наш Край» и «Оппозиционный Блок». Как и в случае с Одесским облсоветом, здесь арифметически тоже была возможна коалиция «Відродження» с «Оппозиционным Блоком» или «Нашим Краем», однако Геннадий Кернес предпочел сотрудничество с президентской силой. Статус главной оппозиционной силы в областном совете – у «Самопомощи».

В Херсонском областном совете изначально была создана пропрезидентская коалиция, которая поддержала назначение экс-губернатора Андрея Путилова председателем совета. Судя по распределению трех постов заместителей, за Путилова свои голоса дали «Наш Край», РПЛ, а также «Оппозиционный Блок». Тем не менее, 2016-й год оказался для главы облсовета неудачным: сначала в качестве кандидата от «БПП «Солидарность»» он проиграл «бютовцу» Юрию Одарченко на довыборах в Верховную Раду, а 9 сентября облсовет выразил Путилову недоверие. Далее, 27 сентября 2016 года минимально выигрышная коалиция в составе «Батьківщины», «Укропа», «Самопомощи», РПЛ, а также большей части фракции «Оппозиционного Блока» назначила главой «бютовца» Владимира Мангера. Причем из-за поддержки Мангера проблемы начались в областной организации РПЛ – Олег Ляшко требовал от местных партийцев поддержать Путилова, а не кандидата от «Батьківщины». Между новым главой областного совета и председателем облгосадминистрации Андреем Гордеевым сложились напряженные отношения, но, тем не менее, разработанный у губернатора проект бюджета на 2018 год облсовет поддержал. Актуальный формат широкой коалиции включает все фракции (без полной мобилизации), кроме «Самопомощи».

В отношении Донецкой и Луганской областей мы не можем применить ту же методологию, так как по Закону «О военно-гражданских администрациях», областные советы в 2015 там не избирались. В качестве альтернативы рассмотрим коалиции в Мариупольском и Северодонецком городских советах.

Выборы в Мариупольский городской советв 2015 году состоялись на месяц позже изначально намеченной даты и были на грани срыва из-за политической позиции местных представителей президентской команды. Городская избирательная комиссия, большинство в которой составляли представители «промайданных сил», отказалась принимать бюллетени, ссылаясь на многочисленные ошибки. В октябре 2015 года за отмену выборов в Мариуполе выступал и председатель Донецкой военно-гражданской администрации Павел Жебривский. Результаты все-таки состоявшихся выборов показали, что опасения представителей президентской команды были оправданы – «БПП «Солидарность»» не преодолела 5%-й барьер, а 45 мандатов из 54 получил «Оппозиционный Блок».

В Северодонецке наибольшее количество мандатов по итогам выборов 2015 года добыл «Оппозиционный Блок» (16 из 36-ти), однако коалиция была сформирована по принципу «все против ОппоБлока». Далее, 8 депутатов из этой «демократической коалиции» (представители разных фракций, в т.ч. РПЛ в полном составе) перешли на сторону оппозиционеров, после чего горсовет 3 раза высказывал недоверие мэру Северодонецка Валентину Козакову, но суд трижды восстанавливал его в должности. Уже в 2018 году под влиянием народного депутата Сергея Шахова, снова была сформирована промэрская коалиция против «ОппоБлока», а новым секретарем городского совета была избрана Эльвира Маринич («Наш Край»).

По итогам анализа 10-ти региональных кейсов также протестируем «арифметические» и «идеологические» коалиционные гипотезы.

Размеры выигрышных коалиций

* МВК – минимально выигрышная коалиция, то есть такая, что при выходе из нее любой одной фракции, она теряет статус «выигрышной»; под «широкой коалицией» при расчетах понимается конституционное большинство (>300 голосов); промежуточный вариант МВК-light обозначает случаи голосований 250-300 голосов, при условии, что коалиция не была при этом минимально выигрышной.

Среднее арифметическое значение размера коалиции, проголосовавшей за главу областного совета – 64,7% от состава депутатского корпуса. Из рассмотренных 11-ти примеров (8 областных советов с двумя разными голосованиями в Херсонском регионе, и 2 городских совета) в 5-ти случаях формировалась минимально выигрышная коалиция, в 2-х – МВК+1 (одна фракция «на подстраховке»), в 3-х случаях – широкое большинство (в контексте однопартийного большинства в Мариуполе сам разговор о «коалициях» неуместен, равно как и в случае городского совета Харькова).

Среднее арифметическое значение размера коалиции, принявшей областной бюджет на 2018 год, составляет 78,3% от полного состава депутатского корпуса. Практически во всех рассмотренных примерах произошла широкая консолидация, которой поспособствовали убеждения депутатов со стороны главы совета и обладминистрации. Вероятно, за местный бюджет могут проголосовать не только депутаты из «ядра коалиции» или непосредственные бенефициары бюджета (получающие «деньги на округ» или какой-то подряд/ресурс для своих предприятий), но и желающие продемонстрировать свою лояльность к губернатору, чтобы не попасть в список «нерукопожатных» и утратить право «решать свои вопросы» с облгосадминистрацией.

Что касается идеологически-ценностного аспекта коалиций, то протестируем альянсы юго-востока на наличие «неестественных объединений» представителей «контрмайданного» и «промайданного» блоков. Во всех 8-ми рассмотренных областных советах избрание главы становилось возможным за счет синхронного голосования «БПП «Солидарности»» и экс-«регионалов» из «Відродження» и «Нашего Края». В 3-х случаях в этой коалиции также участвовала фракция «Оппозиционного Блока», хотя чаще в 2015 году формировались союзы по принципу «все против ОппоБлока».

Это идеологическое табуирование сотрудничества с «Оппозиционным Блоком» окончательно исчезло ближе к 2018 году – при голосовании за областной бюджет фракции «оппозиционеров» (полностью или частично, но большинством от состава фракции) везде выступили частью коалиции.

Таким образом, коалиционный процесс на региональном уровне свободен от любых идеологических факторов: «правые» и «левые», «регионалы» и «майданщики», провластные и оппозиционеры – в областном совете объединяются в любых конфигурациях, невзирая на ценностные различия политических сил.

В 6-ти из 8-ми рассмотренных областных советах главами были избраны кандидаты от «БПП «Солидарность»», хотя только в двух из этих шести областей президентская партия победила на выборах 2015 года. Соответственно, говорить о конфликтах между облгосадминистрацией и областным советом в этих случаях не приходится.

В Херсонской области отношения главы совета из «Батьківщины» и губернатора достаточно напряженные, но пока не перешли в «горячую фазу». В Харьковской области между главой совета от партии «Відродження» и председателем облгосадминистрации – полное взаимопонимание, по крайней мере, на публике.

Показательный эпизод произошел в Сумской области, где изначально председателем совета был избран депутат от «Батьківщины», вступивший в открытый конфликт с назначенным Президентом губернатором – победил последний, повлиявший на формат коалиции в облсовете и добившийся вынесения советом решения о недоверии председателю-«бютовцу».

Таким образом, несмотря на негативное отношение избирателей юго-восточных регионов к бренду «БПП «Солидарность»», президентская сила находит способы оставаться при власти в областных советах, где в большинстве случаев формируются широкие коалиции, автономные как от конфигурации «друзей-врагов» в парламенте, так и от ценностного аспекта.

Выводы

1. В Верховной Раде III—VIII (1998-2018 гг.) созывов формировались, преимущественно, «минимально выигрышные» или «минимально выигрышные с одной страхующей фракцией» коалиции (среднее арифметическое значение размера коалиции – 59% от полного состава депутатского корпуса). Показательна судьба «широкой» коалиции «Европейская Украина», образованной в начале работы Рады VIII созыва (2014 г.), которая в итоге сжалась до «минимально выигрышного со страховкой» формата БПП + «Народный Фронт» + «Відродження» + «Воля Народа» + РПЛ. Характерной особенностью украинского парламентаризма можно назвать формирование коалиций «под Президента» — симптоматично, как после президентских выборов в парламенте того же созыва происходила кардинальная реконфигурация (например, коалиция «под Виктора Ющенко» в 2005-м году или «под Виктора Януковича» в 2010-м).

2. На региональном уровне, в целом, формируются более широкие модели коалиций, чем в Верховной Раде (среднее арифметическое значение размера коалиции – 71% от полного состава депутатского корпуса). Это может быть связано с несколькими факторами. Во-первых, идея «деполитизации местных советов», о которой часто говорят сами руководители областных советов. Эта идея хорошо иллюстрируется высказываниембывшего госсекретаря США Джорджа Шульца: «Я не втягиваюсь в politics, а занимаюсь policy». Подобное вытеснение politics открывает партиям более широкий спектр возможностей при выборе союзников. Во-вторых, циркуляция политических элит на региональном уровне, зачастую, происходит медленнее, чем на всеукраинском. Многолетние связи между местными политиками, временно представляющими франшизы тех или иных всеукраинских партпроектов, позволяют им договариваться, без оглядки на актуальный партийно-коалиционный расклад в Киеве.

3. Этой долговечностью местных политических элит, переживающих президентские режимы один за другим, может объясняться относительная автономность коалиционного процесса в областных советах по отношению к актуальной конфигурации парламентского большинства. Показательна ситуация в Херсонском областном совете, где местные «радикалы» поддержали кандидата от «Батьківщини» на пост главы совета, несмотря на требования Олега Ляшко голосовать за президентского ставленника. В целом, все кроме одной коалиции в областных советах противоречат парламентскому формату (то есть включают в себя союзы партий, являющихся оппонентами на центральном уровне – например, БПП и «Батьківщины» или «Оппозиционного Блока»).

4. Четко прослеживается тенденция постепенного расширения региональных коалиций: на стадии первого голосования и избрания главы областного совета формируется 2-3 блока, один из которых побеждает. Но затем выигравшая коалиция точечно (часто не на уровне фракций, а отдельных депутатов, что приводит к расколам во фракциях) кооптирует в себя новых членов. В результате актуальный размер коалиции при голосовании за областные бюджеты 2018 года — существенно больше, чем ее первичный формат. Вероятно, при принятии бюджета включается принцип «логроллинга» и в него вписываются разнообразные «бонусы» для депутатов, за счет чего происходит широкая консолидация.

5. На парламентском уровне партии вынуждены считаться с ценностно-идеологическим аспектом при формировании коалиций из-за высоких имиджевых издержек от образования неприемлемых для их избирателей альянсов. На региональном уровне, к которому приковано меньше внимания, размер этих издержек существенно ниже, что объясняет относительно большую «идеологическую гибкость» в областных коалициях. Тем не менее, формирование коалиций из партий-антагонистов в идеологическом плане характерно для обоих уровней (правда, в разной степени). 9 из 22-х (41%) «ключевых голосований» в парламенте (за нового премьер-министра или за бюджет) включали в себя союз «промайданных» и «контрмайданных» партий. Последние три года т.н. «демократическая коалиция» функционирует только благодаря голосам экс-«регионалов» из депутатских групп «Відродження» и «Воля Народа».

6. Классические теории коалиций не учитывают специфику неопатримониальных постсоветских политических режимов. В результате снижается их объясняющая и прогностическая эффективность, так как из поля зрения выпадают огромные неконкурентные преимущества для президентской партии власти. Представительские органы с их фракционным балансом сил не могут рассматриваться в отрыве от ресурсов давления (в т.ч. контролируемой прокуратуры, судов, СБУ) президентской вертикали. На парламентском уровне 30 из 32-х рассмотренных коалиций (за период 1998-2018 годов) включали в себя президентскую партию.

7. Именно поэтому коалиционный процесс в областных советах юго-востока, где сейчас поддержка партийного бренда «БПП «Солидарность»», в среднем, меньше 3%, происходит по принципу «командовать парадом будет БПП». В 6-ти из 8-ми областных советов юго-востока глава совета – представитель президентской фракции, хотя только в двух из этих шести регионах «БПП «Солидарность»» победила на выборах в 2015 году. Власть «ленников» «БПП «Солидарности»» в регионах является продуктом консенсуса местных элит и патрон-клиентских договоренностей с Президентом, однако она вообще не подкреплена актуальной электоральной легитимностью.

Рекомендации

1. Для правового государства и парламентско-президентской республики, в которой понятие «коалиции депутатских фракций» прописано в Конституции, является абсолютно ненормальной ситуация с «теневой коалицией», списки которой спикер парламента отказывается опубликовать. Поэтому целесообразно на сайте Верховной Рады вести открытый реестр членов коалиции, что ограничит возможности спекуляций для демагогов-популистов, на публике заявляющих о своей оппозиционности, а де-факто поддерживающих жизнеспособность действующего политического режима.

2. В Конституции Украины прописана именно «коалиция депутатских фракций», а не «коалиция депутатов» – необходимо придерживаться этого принципа на практике, а противоречащие ему коалиции должны быть признаны Конституционным Судом неправомочными. Это должно уменьшить уровень политической коррупции, ограничив персональный подкуп депутатов (прямой или непрямой – через выделение бюджетных средств на округ, что снижает общую функцию полезности бюджета для государства). При этом решение о вступлении или выходе фракции из коалиции должно приниматься 2/3 голосов депутатов на собрании фракции, а не единоличным решением ее главы.

3. Дискуссия о коалициях и требованиях к порядку их формирования лишаются смысла, если практика т.н. «кнопкодавства» остается повсеместной. Необходимо законодательно закрепить автоматическое лишение депутатского мандата (без необходимости голосования в ВРУ) для тех нардепов, кто голосует чужой карточкой. Факт фиксации «кнопкодавства» фото- или видеосъемкой должен признаваться достаточным основанием для такого автоматического лишения мандата в судебном порядке (т.е. решение принимается не самой Верховной Радой, чтобы снизить вероятность «круговой поруки»).

4. Роспуск парламента в случае недееспособности коалиции должен стать не прерогативой Президента, а обязанностью. Необходимо уменьшить влияние исполнительной ветви власти на законодательную, так как на данный момент при формально парламентско-президентском статусе республики реальный баланс не выдерживается, а Верховная Рада превращается в институт визирования инициатив правительства и Администрации Президента.

5. Необходимо на уровне местных советов законодательно закрепить понятие «коалиции» с открытым реестром ее членов. Это увеличит имиджевые издержки для фракций от неестественных с идеологической точки зрения альянсов, привнеся в местную политику ценностное измерение. Также такое нововведение должно способствовать снижению уровня политической коррупции в местных советах.

6. Местные советы на данный момент находятся в политической зависимости от государственных администраций, подобно тому, как нарушен баланс власти во взаимоотношениях Президента и парламента. При этом местные советы обладают электоральной легитимностью, а глав областных и районных администраций в ручном режиме назначает Президент, и они не несут политической ответственности перед гражданами. Необходимо усилить полномочия органов местного самоуправления в русле децентрализации власти: решение о недоверии главе областной или районной администрации, принятое двумя третями от состава соответствующего совета, должно приводить к автоматическому увольнению без права повторного внесения кандидатуры Президентом.

* из-за разного количества мандатов в областных советах, корректнее приводить данные в процентах от полного состава депутатского корпуса, а не в абсолютных величинах.

* в столбце «глава» посчитано две разные коалиции (2015 и 2016 годов) Херсонского облсовета

Фото: УНИАН

Материал подготовлен при поддержке Европейского Фонда за Демократию (EED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения EED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии»

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, страницу «Хвилі» в Facebook