Перемога-2019. На жертовний вівтар влада покладе Конституцію?

Залишився усього рік до президентських виборів. І це актуалізує запитання: з яким активом нинішня влада намагатиметься пролонгувати своє політичне існування?

Неважко передбачити, що традиційні обіцянки манни небесної тут і зараз уже не спрацюють. Ліміт був використаний ще у 2014 році.

У пошуку «стратегічності»

Тож питання у тому, які тренди застосують до абсолютно зневіреного суспільства цього разу? «Гарячі» обіцянки на кшталт «завершити війну за дві доби», реформи і боротьба з корупцією перетворились на токсичні і вже не спрацюють. Тому неважко здогадатись, що план збереження себе у владі нинішня «еліта» розробляє у розрахунку на єдиний «гачок» – демонстрацію «стратегічності». Тобто перспективи повітряних замків у середньостроковій та далекій перспективах «другого терміну».

Пробним каменем можна вважати озвучений намір провести разом із президентськими виборами референдум щодо вступу в НАТО та ЄС. Хоча ані на терміни, ані на власне можливість вступу до НАТО чи ЄС, цей акт жодного впливу не має. Однак планувалось, що гарантований позитивний результат волевиявлення продемонструє начебто всенародну підтримку курсу саме чинного глави держави, який прив’язав цю тему виключно до себе.

Нині розробляється чергова «стратегічна» ідея: внесення змін до преамбули Конституції України з метою закріплення вектору руху країни на європейську та євроатлантичну інтеграцію. Мовляв, вказавши в Основному Законі стратегічну мету розвитку держави – членство в Європейському Союзі і в Північноатлантичному Альянсі, — процес прикраситься рисами впевненості та незворотності. В якості піар-акції це виглядає дійсно привабливо. Однак не більше. Бо є нюанси реальної легітимності цього кроку. Скажімо, те, що у Розділі ІХ Декларації про державний суверенітет України чітко вказано, що держава «проголошує про  свій  намір  стати  в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не  бере  участі  у військових блоках…».  Але ця «дрібничка» не заважає Петру Порошенку гратися з Преамбулою Основного Закону. Не зважаючи на те, що, як відомо у цій же Преамбулі є посилання на Акт проголошення незалежності України, який у свою чергу ухвалювався на основі Декларації про державний суверенітет України, про що прямо зазначено в тексті Акту. Який до того ж був затверджений на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року.

Як будемо виконувати цю «стратегію»? Як зреагує світова спільнота, якщо в одному короткому конституційному відрізку тексту,  з’являться дві взаємопротилежні мети?

Сьогодні це нікого не хвилює. Легітимність і стабільність Конституції втрачає для влади цінність, коли мова іде про піар. А дурниць українська Конституція вже бачила багато. Папір і цього разу витримає.

Однак у владному арсеналі засобів «плану перемоги-2019» є й інші ідеї.

На одному з елементів демонстрації «стратегічності» є сенс зупинитись докладно.

Мова іде про черговий намір змінити Конституцію в частині форми правління. Провладна верхівка вирішила крокувати вже протореним шляхом використання Основного Закону у якості важеля політичної боротьби. Власне, таке ми вже проходили, але цього разу на кону більше – Конституцію розглядають як інструмент для політичного виживання і реінкарнації.

Саме перехід до парламентської республіки останнім часом мусується на вищих щаблях влади. Цікавий, хоча і не новий за своїм змістом «сюрприз», який може очікувати країну у передвиборчий період. Причому у виконанні влади, що повністю втратила довіру суспільства. І це змушує замислитися.

Підводна частина айсбергу

Розмови почалися із відставкою Арсенія Яценюка, який заявив, що у «політичній відпустці» присвятить себе підготовці нової Конституції. Що ж. Писати можна вірші, прозу, партійні програми, Основний Закон… За останніх видів творчості питання не лише у таланті, а й у відповідальності.

І, судячи з усього, щось таки у надрах НФ народилось, адже зараз активно циркулюють чутки про «торги» між його керівництвом і частиною БПП, очільницею «Батьківщини» та президентом у цьому питанні.

Тобто вірогідність такого кроку достатньо висока. Особливо, якщо врахувати ймовірні політичні дивіденди для нинішньої «еліти».

Але. Спроба переформатування політичної системи повинна бути логічною.

І питання постають дуже прості:

• Чому існуюча система здається владі неефективною і чому пропонована видається кращою? Кому вигідні зміни?
• Чи є логічними та сприятливими історичний момент та політичні умови для зміни системи управління державою?
• Чи є якісний проект змін для обговорення суспільством, політикумом і фахівцями?

Шукаємо відповіді.

Існуюча система: концентрація влади через ігнорування та зловживання Конституцією

Уся політична логіка влади на теперішньому етапі пов’язана з активним «реформуванням» Конституції. Причому виключно в бік централізації важелів президента. Яскравими прикладами можуть слугувати пропозиції щодо так званої конституційної децентралізації та реалізована судова реформа. В результаті останньої, зокрема, під гучними благими намірами насправді були значно посилені можливості впливу на судову систему.

До такого роду «новацій» можна віднести також, скажімо, створення і формування НКРЕ – в цих процесах глава держави відверто зловживав Конституцією, щоб забезпечити свій особистий вплив на цей орган.

Інший приклад – формування уряду за відсутності в парламенті коаліції депутатських фракцій, як це передбачено ст. 85 Конституції України. І це зловживання конституційною формулою триває з моменту затвердження кабміну В. Гройсмана і до теперішнього часу.

Ці та безліч інших кроків супроводжуються трансляцією на публіку меседжів, що прямо суперечать справжньому змісту, що полягає у нехтуванні нормами Конституції на практиці. Скажімо, Петро Порошенко досі вважає парламент ефективним та дієздатним – таку позицію він озвучив на своїй прес-конференції у лютому 2018 року. При цьому «за лаштунками» цієї заяви чітко проглядається діаметрально інше: парламент і уряд знаходяться на президентському «підвісі». Проштовхнувши В. Гройсмана у нелегітимний спосіб на посаду прем’єр-міністра, П. Порошенко забронював для себе можливість в будь-який момент створити умови, коли прем’єр-міністр буде відправлений у відставку. Що зробить ймовірними дочасні парламентські вибори. Цей козир був дієвим два останніх роки і буде таким ще певний час. Щоб там собі не придумував прем’єр. Адже можливість припинення повноважень Верховної Ради президент найраніше втрачає за півроку до своїх виборів.

Наступ на Конституцію призвів до того, що за умов формально діючої парламентсько-президентської республіки, реально управління державою функціонує за зразком президентсько-парламентської.

Це свідомо створене протиріччя призвело до кризи довіри всередині влади. Про довіру між владою і народом давно вже просто не йдеться. Але у контексті, який нас цікавить сьогодні, найбільшою катастрофою є абсолютна криза парламентаризму.

Парламент на дні

Якщо уявити собі, що нам зараз запропонують створити парламентську республіку і віддати майже усі важелі прийняття державних рішень нинішнім парламентарям, – стає одразу моторошно. Упродовж останніх чотирьох років українському парламенту стабільно не довіряють від 74 до 82 відсотків громадян, при найвищій довірі у 20 відсотків у 2014 році та найнижчій довірі у 6,9 відсотка у 2017 році (за даними КМІС).

Йдеться про повну інституційну неспроможність. А саме: основні функції парламенту – установча, законодавча і наглядова – нині втрачені.

Верховна Рада демонструє неспроможність вирішувати навіть елементарні установчі питання, пов’язані, скажімо, із кадровими проблемами. Епопея із звільненням глави НБУ та призначенням голови Рахункової палати, омбудсмена, в. о. міністра охорони здоров’я та інших посадовців узагалі є ознакою глибокого політичного рабства. Коли президент хотів призначити В.Гонтареву – примусив парламент затвердити її за один день. Згодом потрібно було, щоб градус невдоволення її діями вщух. І, попри фактичну багатомісячну відсутність керівника головного фінансового регулятора країни в умовах фактичної війни, – парламент формально-юридично навіть не пікнув! Доки не доторгувалися про «компроміс», до якого увійшли призначення голови Рахункової палати та омбудсмена із одночасним тихим звільненням глави Нацбанку.

Парламент звик виконувати забаганки «першого», іноді навіть у збочених формах. Як в історії з призначенням Генерального прокурора, коли депутатів примусили змінити порядок призначення в один день разом із самим призначенням. Як і в призначенні Уповноваженого з прав людини, коли було змінено процедуру, прописану в законі про Уповноваженого, про регламент ВР! Причому у цинічний спосіб – шляхом включення механізму відкритого голосування у прикінцеві перехідні положення Закону про Конституційний суд України!

Це лише окремі приклади невиконання парламентом своєї установчої функції. Однак це ще не дно. Справжнє дно – повна законодавча неспроможність. Варто згадати, що кожна нова сесія починається із трагікомедії – парламент не здатен затвердити порядок денний. Неспроможність проявляється часто навіть у відсутності елементарної логіки при вирішенні надважливих державних питань.

Маємо справу із абсолютною відсутністю бачення того, як системно вирішувати визначальне для держави – питання воєнної агресії щодо України. І такими прикладами буквально пронизаний увесь законотворчий процес!

Те ж саме у ключових реформах – або відверте нерозуміння власної відповідальності, або неприхований фінансовий інтерес.

Скажімо, з пафосом схвалюючи «реформу освіти», депутати вляпались у неприємності, проголосувавши з голосу начитану спікером абракадабру, яка виявилась скандально відомою сьомою статтею щодо мови освіти. Результати «розгребуться» не скоро.

У реформу охорони здоров’я, якою фактично зруйнована система гарантованої Конституцією первинної безоплатної медичної допомоги і не тільки, насправді була зашита фінансова маніпуляція – під виглядом реформи розглядались закони, зокрема про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів, які вели до централізації та перерозподілу 80-ти мільярдів річних бюджетних коштів, передбачених на українську медицину.

Минулого року промайнуло пафосне повідомлення про встановлення парламентом «національного рекорду»… з кількості законодавчих ініціатив! Подолано показник у десять тисяч законопроектів – радісно повідомляв 5-й канал. Щоправда, Комітет виборців України остудив переможну гарячку: «За статистикою, законами стають лише 12% законодавчих ініціатив, решта – припадають пилом в апараті Верховної Ради». От Вам і інтенсивність законодавчої діяльності. Про її ефективність промовчимо.

«Рекорди» лежать в іншій площині. Порушення вимог Конституції та законів України, зокрема закону про Регламент Верховної Ради України, – стали його візитівкою. Робота побудована на нелегітимних схемах прийняття рішень та «кнопкодавстві».

Про парламентський контроль доводиться також згадувати із жахом. Рахункова палата не функціонувала в Україні декілька років. Коли йдеться про те, що комітет з питань свободи слова і інформполітики мав би розглянути заяви про наміри, наприклад, захоплення ЗіКу – самі депутати відкрито сміються. Нескінченна балаканина про необхідність, зокрема, парламентського контролю над спецслужбами країни, перетворилась на чергову піарну жуйку. Показово, що президент нещодавно, «відпрацьовуючи» запит окремих американських чиновників щодо їхнього бачення національної безпеки України, пообіцяв передбачити у новому законі про національну безпеку запровадження інституту парламентського контролю за СБУ.

Дієве блокування різними президентами різних складів парламенту у цьому плані наочно демонструє і інституційну, і персональну слабкість парламенту.

Форма правління у періодичних загостреннях

Сама ідея переходу на парламентську систему управління є, безперечно, привабливою. Та й з’являється не вперше. А якщо прослідкувати історію ініціатив змін форми правління в Україні, картина вимальовується доволі цікава. Форма республіки була предметом баталій конституційного процесу впритул до 1996-го року. Парламент схилявся до парламентсько-президентської республіки, а президент Л. Кучма наполягав на президентсько-парламентському варіанті. На останньому етапі ухвалення Конституції йому вдалось домогтися свого лише неабияким тиском, фактично поставивши ультиматум парламенту: або ухвалюється проект за президентсько-парламентською версією, або він виносить на дорадчий референдум третій варіант – президентської республіки.

Закінчення президентського терміну підштовхнуло Л. Кучму до думки про шкідливість для України концентрації значної влади в одних руках. І результатом кризи 2004 року став компроміс у вигляді переходу до парламентсько-президентської республіки.

В. Ющенко виконав свої обіцянки і не зробив нічого, щоб скасувати грудневі 2014 року зміни до Конституції. Хоча уже тоді було зрозуміло, що система розподілу повноважень за умов парламентсько-президентської форми правління в українських реаліях того часу не давала йому можливостей виконувати свої обов’язки. Ключові – заформалізована складність формування коаліції депутатських фракцій та нечіткий розподіл повноважень між урядом і президентом – були величезною перешкодою нормальної співпраці парламенту, уряду, президента.

Тому у 2009-у році, у майже «дзеркальній» до сьогоднішньої ситуації уже близьких президентських виборів,  політикум почав обговорювати… перехід до парламентської республіки! В. Ющенко у березні 2009 року, передаючи до парламенту підготовлений проект нової редакції Конституції України у вигляді змін і доповнень, у своїй промові окреслив ставлення до ситуації: «…суспільство має чіткий запит на єдність дій влади при одночасному збалансуванні повноважень між її гілками. Пропозиції, які лунають зараз про перехід чи-то до суто парламентської, чи до президентської форм правлінь – це чергова  спроба переформувати владу під когось і для когось». І тоді ж було запропоновано перейти до двопалатної побудови українського  парламенту з одночасним зменшенням загальної чисельності народних обранців.

Залишаючи поза детальною увагою зміни редакції Конституції України у 2010 році (написано вже чимало), скажу лише, що фактично В. Януковичем одразу після обрання було повернуто її попередню редакцію з метою суттєвого зміцнення своїх президентських повноважень.

Особливістю ж теперішніх потуг очільників держави щодо реформування Конституції в частині зміни форми правління, очевидно є одне – політичне відтворення самих себе, збереження власних (у тому числі і фінансових) ресурсів, як мінімум ще на один управлінський цикл.

Все у порівнянні. Умови і сенси

Як би не було, але у 2009-му році дискусія щодо форми правління велась за умов, коли парламентсько-президентська форма проявила свої вади, система управління потребувала модернізації, був стабільний мир, економіка пережила світову фінансову кризу і поступово відновлювалась… Венеційська комісія, до речі, на тому етапі погоджувалась на вектор модернізації в напрямку переваг парламентської форми.

Порівняємо ті умови із сьогоднішніми. Окрім війни та абсолютного падіння всіх економічних і соціальних стандартів, ми маємо втрату статусу транзитної держави; стрімке скорочення кількості населення, шалену міграцію, втрату людського капіталу; остаточне винищення середнього класу. Через війну на Сході, та спровоковані проблеми із нацменшинами на Заході країни, загострились відмінності територій в культурному, національному сенсі.

Тож чи полягає суспільна уява про розвиток країни у тому, щоби з поганого зробити щось ще гірше? Чи може влада якось пояснить, яким чином перехід до парламентської республіки, із такою якістю парламенту і тотальною недовірою до нього та інших владних інститутів, може бути рецептом для виходу з кризи на майбутнє?

Ми можемо почути або побачити ці аргументи?

Ні. Бо випускаючи із своїх надр відомості про внутрішньовидові «дискусії» щодо використання на виборах нового мему «Парламентська республіка», учасники процесу не демонструють проекту. Навіть, якщо він є, ознайомитися із змістом зможемо лише тоді, коли тему «дотруть» остаточно.

Час ще є. Президенту Порошенку важко припустити, що він сам стає «токсичним» для оточення, яке нині робить пропозиції для «майбутнього країни», орієнтуючись лише на власні перспективи. Він намагається консолідувати всіх «товаришів» проти своєї основної суперниці, хоча ще пару тижнів тому, подейкують, вони поділили крісла президента і прем’єра.

Як на мене, навіть з огляду на ті посили, що озвучені публічно, інтереси суспільства і влади тут яскраво не співпадають. Суспільство в умовах війни та економічно-соціального занепаду орієнтоване на необхідність сильного і ефективного владного механізму та таку ж сильну і ефективну форму державного правління – це аксіома. Зауважу: це запит не на сильну одноособову руку або «колектив борців за потоки». Влада ж розглядає «стратегію» лише як виборчий проект – ухвалення Конституції із парламентською формою правління, у вигляді  рятівної соломинки, яка не дасть впасти у політичне небуття.

Передвиборча примара

Резюме вимальовується достатньо категоричне.

—        Мова не іде про бажання вдосконалити існуючу систему. Це підтверджується історією постійних конституційних спекуляцій з боку нинішньої влади, зловживанням Основним Законом для посилення своїх позицій. Зміна системи розглядається як передвиборна технологія.

—        Історичний момент та політичні умови (війна, криза політичних та суспільних інститутів, економічний занепад, абсолютна криза парламентаризму) не є сприятливими для зміни системи управління державою, тим більше у бік парламентської республіки. Ці умови, навпаки, є застереженням від такого кроку.

—        Ніхто не бачив проекту змін. Його ймовірна поява прив’язана до  «торгів» на вищих щаблях влади, що підтверджує загальну нещирість намірів.

Отже, «Парламентська республіка» — це передвиборча примара, не більше, а Конституція України знову заручник.

Я переконана, що з огляду на такі умови, сьогодні, принаймні на певний стабілізаційний період для нашого суспільства є доцільними та виправданими лише ті форми правління і управління державою, які припинять її руйнування, покладуть край некерованому (а час від часу — прогнозованому і керованому) хаосу.

Чи можливо це при зміні Конституції на парламентську форму правління? На перспективу – так! Сьогодні стовідсотково – ні.

Більш того, моя позиція підтверджується суспільною думкою, адже 55 відсотків громадян країни вважають, що кращою нині є змішана форма правління: парламентсько-президентську модель підтримує 42 відсотки, тоді як президентсько-парламентську – 13 відсотків. Окремо, парламентську чи президентську форми правління підтримують, відповідно, 8 і 5 відсотків громадян (дані центру Разумкова за грудень 2017 року). Таким чином, реальне відображення запиту суспільства щодо форми правління тяжіє до парламентсько-президентської республіки.

Однак, небезпека в тому, що «Парламентська республіка» – дуже привабливий передвиборчий мем. У такій якості вже були використані «відкриті списки», «люстрація», «боротьба з корупцією», «позбавлення недоторканності». Розрахунок на те, що цей черговий повітряний замок повинен сподобатись людям. Та й у розмові з європейськими партнерами це виграшна тема.

Але за цієї влади та у її виконанні – це не є продуктом державницького мислення. Це лише важіль для цементування статус-кво.

Замість післямови

На жаль, Україна у своєму суспільному і державному розвитку дуже суттєво відстає від розвинутого Світу. Не тільки за економічними та макрофінансовими показниками. А й за соціальним і політичним розвитком. Ми лише на половину виконуємо план е-врядування, хоча він був розроблений Україною ще у 2012 році і вже тоді увійшов в десятку кращих у Світі.

Світ уже починає реально жити технологіями We-врядування та голосувань на блокчейн-технологіях, переходить на пряму участь людей, на застосування практики демократії участі на місцевих рівнях і рухається до застосування цих практик на центральних рівнях.

Ми про таке можемо лише мріяти.

Сьогодні ми, попри усі переможні владні реляції, опинились перед необхідністю серйозної суспільної дискусії. Що суспільству (а не купці збанкрутілих політиків) треба для стабілізації ситуації? Чи має бути певний перехідний період? Що має бути зроблено, аби з’явились передумови для парламентської республіки? І не просто старої, як Світ, енциклопедичної парламентської форми правління, а сучасної, модернової, що забезпечить консолідацію і реалізацію суспільного інтересу з урахуванням прав і свобод людини, різних соціальних груп, територіальних утворень. Із кореляцією з управлінням на місцях, запровадженням надсучасних технологій управління та вирішення державних справ.

Я переконана, що сьогодні Україні треба думати про перехідний, стабілізаційний період. Мова не про надзвичайний чи інший гібридний стан, введення якого ймовірно планує чинний президент на випадок, якщо не буде можливості провести вибори із гарантованим досягненням бажаного результату.

Мова йде про серйозний комплекс заходів щодо встановлення стабільного миру і реінтеграції окупованих територій країни, стабілізації економічної, соціально-культурної, міграційної тощо сфер… аж до створення технічного уряду чи уряду народної довіри.

Суспільство одночасно потребує нової якості парламенту і президента, або реалізації інших форм представницького мандату для підготовки нового Суспільного Договору, і, зокрема, нової редакції Конституції України, як його основи. Для конституційного процесу ключовим є питання конституційної і демократичної легітимності. Скажу простіше – потрібні конституційні повноваження, процедура з одного боку, з іншого – мандат довіри від людей, від суспільства. Питання стоїть руба і для влади, і для людей: немає цих складових – немає можливості втручатись в Основний Закон держави.

Усім треба усвідомити, що головним суттєвим чинником, який є принциповим для конституційного ладу держави, критерієм якості країни за формою правління є республіка. Це ключове. Її форма на тому чи іншому історичному етапі – це питання політичної доцільності. При цьому треба розуміти — бездоганних, ідеальних форм правління не існує в принципі. Функціонування тієї чи іншої форми завжди залежить від рівня політико-правової культури суспільства і політичного класу.

Парламентська республіка в сучасній Німеччині чи змішана її форма у Франції демонструють високі функціональні владні і управлінські показники. Навіть за кризових ситуацій. Останніми прикладами є ефективна співпраця Е. Макрона, який ніколи не працював у владних структурах, і нового складу Сенату. Або, скажімо, формування правлячої коаліції в Бундестазі і формування нового уряду за наслідками останніх парламентських виборів. Попри всю складність сучасних політичних реалій – системи працюють.

На відміну від країн старої демократії, в Україні через відсутність сталих демократичних традицій, політичної культури і правової свідомості, нерозвиненість партійної системи, навіть, залежно від особистих якостей характеру лідерів, – якщо нічого не зміниться, а головне, якщо ми не змінимося, усвідомивши свої недоліки, будь-яка система форми правління демонструвала, демонструє нині і буде демонструвати серйозні вади і навіть збої системи. Це прогнозовано.

Разом з тим, очевидно, що в наших умовах ці потенційні суб’єктивні чинники можуть бути суттєво знівельовані компенсуючими політичними, організаційно-правовими механізмами.

І вони є. Насамперед, запровадження пропорційної виборчої системи на парламентських виборах, як мінімум – партійне висування кандидатів.

Запровадження двопалатного парламенту при одночасному скороченні кількості депутатів, спрощення процедур формування парламентської коаліції депутатських фракцій; запровадження і формалізація у Конституції України та в практиці парламентської більшості і опозиції; запровадження парламентського інституту народної законодавчої ініціативи; запровадження механізмів жорсткої парламентської дисципліни разом з гарантуванням депутатської діяльності на рівні Конституції.

У порядку реалізації установчої та контрольної функції парламенту є необхідність запровадження одноканального способу формування уряду, формалізації співпраці парламенту і уряду, через вотум довіри і вотум недовіри, надання права виключно уряду щодо формування проекту Державного бюджету та змін до нього. При цьому народні депутати повинні мати процедури інтерпеляції, тобто ініціативного заслуховування уряду або його членів з окремих актуальних питань.

Є необхідність уточнити статус глави держави, усунувши цей засмальцьований дуалізм у владі, що існує через нинішній конституційно-правовий статус президента, який наближений за своїми повноваженнями до виконавчої влади.

Має діяти чітке правило: повноваження, їх розподіл і баланс закріплені в Основному Законі держави і не можуть бути змінені законами, нормативними актами.

Більше того, форма правління на центральному рівні влади має відповідати і корегуватися з децентралізованою владою на місцях.

Я вже неодноразово публічно проводила думку про те, що Україні потрібна принципово нова Конституція, що дасть потенціал новим горизонтам суспільного розвитку та модернізації держави. А відтак, нам потрібен модерний конституційний процес. Українське суспільство, яке у своєму розумінні пріоритетів розвитку і в суспільних практиках значно випереджає владу, має бути залученим до ухвалення нової Конституції.

«Змова» еліт, як форма ухвалення змін до Конституції, більше не повинна пройти. Адже пропонується дія всупереч алгоритму здорового глузду: швидке нахабне переформатування влади у власних інтересах, без створення необхідних умов, без підтримки та згоди суспільства.

Автор — Член Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія)

у 2009-2013 роках, віце-президент Світового конгресу українських юристів

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, страницу «Хвилі» в Facebook.