Децентралізація і регіональні ідентичності: парадокси взаємодії

У певному сенсі Україна зараз знаходиться між двох трансформаційних «вогнів». Або фундаментальних трендів розвитку. З однієї сторони,політичне буття визначають активовані євроінтеграційні реформи. З іншої – поступове становлення регіональних ідентичностей.

Але як ці процеси взаємодіють між собою? Відбуваються паралельно чи компліментарно, а може й зовсім протидіють один одному? Відповідь, врешті-решт, визначає долю й результати реформаційних перетворень.

Принаймні досі жоден із процесів не здобув домінуючого характеру. Обидва набувають розвитку однаково повільно та частково. Проте вже можна простежити дві цікаво суперечливі тенденції:

1. Децентралізація стає каталізатором процесів регіоналізації, сприяє виокремленню регіональних ідентичностей.
2. У свою чергу, більш-менш «самодостатні» регіональні ідентичності перетворюються на основне джерело опору децентралізації. Передусім мова йде про східний регіон України.

Що обумовлює подібну інституційну «конкуренцію»? І чому регіональні цінності – головний об’єкт цього аналізу?

Правильно натиснуті «ментальні клавіші»

«Захід-схід», «україномовні-російськомовні», «помаранчеві-сині», «проєвропейські-проросійські» — такі невибагливі категорії застосовувались для аналізу ціннісної неоднорідності регіонів України до початку україно-російського конфлікту. Тоді регіональні відмінності зберігались, так би мовити, в неактивованому стані. І набували функцій і значення виключно в цілях електорального і туристичного маркетингу тощо. Тоді – це коли загрози сепаратизму здавалися виключно теоретичними.

Зовсім інший статус регіональні особливості отримали з анексією Криму та утворенням ДНР/ЛНР – визнання в якості надзвичайно потужного інструменту. Виявилось, що правильно натиснуті ціннісні або у більш широкому сенсі ментальні «клавіші», — це значна перевага під час реалізації стратегії гібридної війни, якщо взагалі не провідний метод збройного протистояння нового типу.

У таких умовах до фокусу уваги потрапила проблема співвідношення національної і регіональної ідентичностей. А саме: достатня слабкість першої і потенційна сила останньої.

Асоціація з ЄС як фактор регіоналізації

Підписання Угоди про Асоціацію з ЄС може дещо «додати масла у вогонь», оскільки її положення створюють умови для подальшого розвитку регіонів.

Взагалі, субсидіарність та політична децентралізація, тобто послаблення домінування центру над регіонами, стимулювання їх адміністративної та фінансової незалежності, — це загальновідомі базові ціннісно-управлінські засади ЄС. «Згідно з принципами розмежування повноважень між державою та регіонами функції мають здійснюватись на рівні максимально наближеному до громадян», — стверджує стаття 3 Декларації щодо регіоналізму в Європі (1996).

Угода про Асоціацію України та ЄС чітко прописує, що «сторони сприяють двосторонньому співробітництву у сфері регіональної політики… та реалізації регіональних політик, зокрема багаторівневого управління».

Проведення децентралізації в Україні – саме той яскравий актуальний приклад реформи, яка безпосередньо пов’язана з перерозподілом влади між державним та місцевим рівнями. Проте спрямування влади донизу – це тільки форма децентралізації. За змістом цей процес – важлива спроба долучення до провідних європейських цінностей. Перш за все, це певний елемент політичного «дорослішання», усвідомлення власної відповідальності за процес державного управління. На відміну від звичної пасивності та абсентеїзму.

У результаті маємо ефект практично «зіткнення цивілізацій» Хантінктона, тільки в термінах нових і консервативних цінностей. Або ж протистояння протилежних за своєю сутністю пластів ідентичностей.

Традиція і модерн Сходу України

У цілому, регіональна (чи територіальна) ідентичність – це певні ментальні зв’язки між населенням та територією, які втілюються в ціннісних (політичних, культурних, релігійних) пріоритетах. Ці характерні ціннісні уподобання, власне,і обумовлюють формування особливого світосприйняття.

Кожна регіональна ідентичність має традиційну та модерну складову. Традиційні риси дісталися в спадок від умовно минулої історичної епохи і продовжують автоматично відтворюватись. Модерні риси, які в більшості випадків їм суперечать, склались і продовжуюсь виникати внаслідок сучасних подій і змін.

Стійкість і більша значущість традиційного компоненту є важливою специфікою ідентичності східних регіонів. Традиційні «патерни» Сходу, передусім, відрізняють так звані «знаки радянськості»: колективізм, схильність до «сильної руки», патерналізм, звичка чекати, що все необхідне «дадуть зверху» (безкоштовну освіту, медицину, путівку на відпочинок тощо), політична пасивність, опір будь-яким змінам і нововведенням, гендерні та расові стереотипи.

Такі риси визначають і політичні (стабільна підтримка партій «синього» поля – «Партія регіонів», «Опозиційний блок») та геополітичні вподобання (орієнтація на зближення з Росією). Дещо болючий досвід декомунізації в східних областях України – це красномовне свідчення збереження впливу подібних традиційних зразків мислення.

Наскільки пластичний традиційний компонент ідентичності – питання для окремого дослідження. Проте приклад Сходу України також демонструє поступове становлення умовно модерних цінностей, випрацюваних протягом років незалежності. Їх характеризують відкритість до змін, індивідуалізм, прагнення особистої свободи, чесної конкуренції, усвідомлення відповідальності за долю власного життя, ініціативність, боротьба за громадські і політичні права, підвищені вимоги до діяльності держави, критичне зниження рівня довіри до державних органів, толерантність тощо. Це, безперечно, досить загальні характеристики, проте вони пояснюють, наприклад, підтримку Євромайдану й європейського вектору розвитку, ріст кількості громадських організацій, голосування за такі партії як «Самопоміч», «Батьківщина» і навіть «Свобода».

Децентралізація в термінах аналітичної опозиції «традиція-модерн» — це прояв європейських універсальних цінностей, що підсилює модерний компонент регіональної ідентичності. І, навпаки,вона суперечить «радянським звичкам», отже, вступає в конфлікт з традиційною складовою. Через це більш гармонійно процес децентралізації (і єврореформи в цілому) «накладається» на регіональні ідентичності західних областей України, де більш впливова модерна складова. І зустрічає певне непорозуміння й спротив на Сході.

Як регіональна ідентичність вирішує долю єврореформ

Децентралізація виявила ще одну важливу тенденцію, характерну для України. Ідентичність східних областей – переважно регіональна. Тобто вона втілює власні особливості, спрямована на функціонування заради тієї спільноти, яку охоплює. Проте навіть незважаючи на те, що процес перерозподілу влади може підсилити її автономність та самостійність, східна регіональна ідентичність не сприймає його. Оскільки принципи децентралізації суперечать її традиційним цінностям – «влада має бути десь високо й далеко».

Вже на першому етапі впровадження децентралізації мешканці східних областей не змогли визначитися з власним відношенням до цієї реформи та її потенційних наслідків. Відповідно до результатів соціологічного дослідження, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології в 2015 році, 34,4% респондентів макрорегіону Схід (Харківська, Донецька, Луганська області) зазначили, що якщо в процесі децентралізації держава передасть частину своїх владних повноважень, ресурсів і зобов’язань органам місцевого самоврядування, ситуація в їхньому населеному пункті покращиться. У той же час 33% мешканців відповіли, що ситуація не зміниться. І 7,6% респондентів висловили думку, що в процесі децентралізації ситуація в їхньому місці проживання погіршиться. Цікаво, що найвищий показник очікування погіршення ситуації в їхньому населеному пункті внаслідок децентралізації продемонстрували мешканці макрорегіону Південь (Дніпропетровська, Запорізька, Миколаївська, Херсонська, Одеська області) – 12% опитуваних. Хоча більша кількість мешканців Півдня, порівняно зі Сходом, (39,3%) відповіла, що за рахунок децентралізації ситуація в їхньому населеному пункті покращиться. Найвищі очікування щодо зміни ситуації в певному місті, селі на краще продемонстрували західні області – 45,7% респондентів.

Через два роки реалізації реформи такі відповіді «матеріалізувались» у чіткі тенденції: наразі, наприклад, Харківська область залишається «невдахою» з кількості об’єднаних територіальних громад. І основна причина цього не лише конфлікт мікроідентичностей між умовними «Малими вуйками» і «Великими вуйками», але і спротив загальнонаціональній політиці в цілому. Що сприяє появі таких красномовних оціночних епітетів як «децентралізація імені Гройсмана» або «примусова децентралізація» (із певним присмаком, до речі, радянської риторики).

Цю тезу підтверджують і висновки громадського опитування щодо рівня довіри до соціальних інститутів, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології в лютому 2017 року. Східні області найменше серед усіх регіонів України довіряють Президенту – лише 7,4% серед опитаних. Досить низький рівень довіри на Сході й до опозиції – 24,1%, хоча це в 3 рази перевищує рівень визнання президентської діяльності, а також складає найвищий показник рівня довіри до опозиції серед інших регіонів. Це свідчить про стійку політичну відокремленість, традиційну регіональну опозиційність Сходу.

Доповнюють наведений логічний ряд також результати опитування громадської думки про геополітичні орієнтації жителів України, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології в лютому 2017 року. Лише 13,9% жителів Східного регіону (найнижча цифра по Україні) підтримують приєднання до Європейського Союзу. Тоді як переважна кількість респондентів Сходу (36,9%) обрали варіант неприєднання ані до Європейського Союзу, ані до Митного. 35,4% опитаних зазначили, що згодні вступити до Митного союзу. Тобто Схід України потроху повертається до своїх звичних проросійських геополітичних орієнтацій, хоча й спостерігається певне розчарування на рахунок обох «сусідів».

Отже, бачимо, очевидне підтвердження неготовності Східного регіону стрімголов «поринути в світ єврореформ», де не останню роль відіграє наполегливе «пручання» традиційних елементів ідентичності.

Висновки

«Завдяки децентралізації формується нова свідомість справжнього громадянина України», — зазначив перший заступник голови Харківської обласної державної адміністрації Марк Беккер у лютому під час семінару «Мери – лідери змін», проведеного Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи. У цілому, із цим важко не погодитись. Тільки чи у компліментарному для розвитку децентралізації вона формується?

Подивимось. А тим часом головні висновки наступні.

1. Децентралізація (і в більш широкому сенсі євроінтеграційні реформи) та становлення регіональних ідентичностей — взаємообумовлені процеси. Євроінтеграційні реформи сприяють посиленню регіоналізму в Україні. І, навпаки, специфіка регіонів може накладати власний відбиток на реалізацію положень Угоди про Асоціацію. Певний «коктейль» факторів та наслідків, який виникне внаслідок цієї взаємодії, і результати якого поки що важко прорахувати, – є основним питанням впровадження єврореформ в Україні.
2. Євроінтеграційні процеси можуть не лише активізувати розвиток регіональних ідентичностей, але також посилити «антиєвропейські» ціннісні елементи, несприятливі для впровадження євроорієнтаційних змін.

Це може призвести до викривлення змістовних цілей єврореформ. Наслідком чого стане виникнення автономізованих «феодальних князівств» у ході децентралізації: коли формально монополістична структура влади на національному рівні буде послаблена, но більш концентровано відтворена на регіональному рівні. Основна причина такого сценарію подій – запозичення лише зовнішньої оболонки, формальних елементів реформ, без урахування їх ціннісного змісту. Саме тому Східний регіон України, для ідентичності якого характерна досить потужна традиційна пострадянська складова, потрапляє, з цієї точки зору, до потенційної зони ризику викривлення євроінтеграційних реформ.

Рекомендації

1. Децентралізація в європейському контексті – реформа виключно сучасного, модерного змісту. Для України її впровадження важливе, оскільки вона здатна модернізувати державу і забезпечити її якісний розвиток, стійкий економічний ріст. Але вирішення цих завдань можливо, лише за умови реалізації децентралізації невід’ємно від її ціннісного змісту, а не тільки шляхом впровадження її зовнішніх формальних компонентів.

На сучасному етапі в Україні децентралізація проводиться переважно за ініціативи та підтримки згори. Тому її важливим аспектом має бути формування відповідних європейських цінностей (самостійність, відповідальність, обізнаність тощо) на регіональному та локальному рівнях.

2. Для більш ефективного втілення реформ необхідно враховувати регіональний контекст. По-перше, у цілому стратегічне планування розвитку регіону має спиратися в рівній мірі як на загальнонаціональні інтереси, так і на потреби місцевих громад. По-друге, без урахування специфіки співвідношення «традиції і модерну» в структурі регіональних ідентичностей, впровадження децентралізації може призвести до загроз автономізації чи сепаратизації окремих регіонів країни.

3. Саме тому в процесі децентралізації надзвичайно важливим є постійне здійснення аналітичних досліджень та вимірювань трансформації регіональних ідентичностей, передусім, з точки зору еволюції традиційних і модерних цінностей. І в тому числі постійний моніторинг взаємодії процесу децентралізації та елементів регіональної ідентичності — з метою попередження посилення традиційних елементів і обмеження розвитку модерного змісту регіональних ідентичностей.

Матеріал підготовлено у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії.