Миграционная политика Украины: для себя или для ЕС?

Собственно, подобный документ должен был возникнуть в Украине в начале 90-х гг. Миграционная политика для такой державы, как наша (учитывая ее географическое положение с вытекающей проблемой незаконной иммиграции, массовая эмиграция из определенных регионов, влияние на экономику внутренних миграций и пр.) априори должна быть важнейшим направлением деятельности державы. (Кстати, уже через три дня после принятия Концепции, а именно — 2 июня 2011 г Верховная Рада Украины приняла за основу законопроект о беженцах и лицах, которые нуждаются в дополнительной или временной защите).

Все почти двадцать лет независимости государство регулировало лишь часть данных процессов. И если проблема прохождения потоков незаконных иммигрантов в Европу через Украину общеизвестна, и госструктуры вырабатывают различные формы и методы борьбы с ней (второй вопрос, насколько они эффективны), то процесс «оседания» этих мигрантов в самой Украине, как ни странно, куда менее контролируем. То есть в городах худо-бедно можно держать ситуацию под контролем (и то, далеко не факт), но что творится в этом плане в сельской местности – сказать сложно. Опять-таки, не владение полной картиной трудовой эмиграции (точнее, «заробитчанством», ибо украинцы из приграничных территорий уезжают в соседние страны, как известно, не на постоянное жительство, хотя часто проживают там десятилетиями), не дают возможность контролировать важные государственные процессы – например, выборные. Так, мы привыкли к крайне высокой активности избирателей в ходе различных выборов в западных областях Украины, но постоянно возникает вопрос: а соответствует ли число проголосовавших фактической численности проживающих в регионе, учитывая повальное увлечение в них выездами «на заработки»? Госструктуры не могут ответить на этот вопрос.

Согласно утвержденной Концепции, стратегическими направлениями реализации государственной миграционной политики являются:

— усовершенствования законодательства относительно внутренней и внешней трудовой миграции граждан Украины, въезда иностранцев и лиц без гражданства в Украину, выезда их из Украины и транзитного проезда через ее территорию, а также в сфере борьбы с нелегальной миграцией; введение на законодательном уровне механизма дополнительного и временного защиты иностранцев и лиц без гражданства; определения квот иммиграции в Украину с учетом текущей и перспективной демографической ситуации и ситуации на рынке труда;

— создание для граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, на законных основаниях проживают или временно находятся на территории Украины, условий для свободы передвижения, свободного выбора места жительства, а также свободного оставление территории Украины (за исключением ограничений, устанавливаемых законом); противодействие проявлений расизма, ксенофобии и религиозной нетерпимости, формирование толерантного отношения населения к мигрантам;

— стимулирование мигрантов к рациональному территориальному размещению с учетом социально-экономической и демографической ситуации в регионах;

— усиление социальной и правовой защиты граждан Украины, работающих за рубежом, в том числе путем активизации международного сотрудничества, заключения договоров, касающихся вопросов защиты прав трудовых мигрантов, создание благоприятных условий для пересечения трудовыми мигрантами из Украины государственных границ и пребывания таких лиц в государстве трудоустройство; созданием благоприятных условий и механизмов для возвращения в Украину граждан Украины, постоянно проживающие на территории других государств, с целью уменьшения эмиграционных потоков; противодействие торговле людьми, обеспечение защиты граждан Украины за рубежом, а также иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории Украины, пострадавших от торговли людьми.

В Администрации Президента, комментируя принятие Концепции, уже заявили, что принятие данного документа направлено на укрепление национальной безопасности и является продолжением выполнения договоренностей Украины с Евросоюзом. Причем «европейский фактор», судя по всему, является определяющим. Как заявил на брифинге руководитель управления по вопросам европейской интеграции АП президента Евгений Перелыгин, «Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики и подписал указ «О Концепции государственной миграционной политики» для продолжения и во исполнение договоренностей Украины с Европейским Союзом».

Интересен был процесс разработки и принятия Концепции на протяжении прошлого года. Так, еще 16 февраля 2010 года парламент проголосовал за законопроект № 5085-1 «О концепции государственной миграционной политики». А спустя шесть месяцев, 19 августа 2010 года Министерство юстиции Украины вынесло на общественное обсуждение законопроект с тем же названием — «О концепции государственной миграционной политики». Вопрос: на кого был рассчитан этот цирк? Ответ: на тех, кто не верит, что важные государственные решения в нынешней Украине принимаются «втемную».

Но это фрагмент. Суть в том, что еще до принятия Концепции государственной миграционной политики был создан инструмент ее реализации – Государственная миграционная служба (создана 9 декабря 2010 года Указом Президента Украины № 1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», 6 апреля 2011 года Указом Президента Украины № 405 утверждено Положение о Государственной миграционной службе Украины). Впрочем, в данном случае можно надеяться, что в этот раз указанный инструмент наконец создан в окончательном виде. Оговорка не праздная: как известно, Украина не один год безуспешно пыталась обзавестись подобной структурой.

Как известно, первая попытка создания Государственной миграционной службы Украины была сделана ещё в 2007 году (Кабмин тогда возглавлял В. Янукович), — создание такой структуры было предусмотрено Планом действий Украина — ЕС для системного решения проблем миграционной политики. Однако постановлением КМУ дело тогда и закончилось. Следующую попытку предприняла новый премьер – Ю. Тимошенко, Постановлением КМУ № 558 от 18.06.2008 года предписав возложить на МВД исполнение функций специального уполномоченного центрального органа исполнительной власти по делам миграционной политики до законодательного определения в течение одного года вопроса, связанного с образованием соответствующего центрального органа исполнительной власти. Однако Указом президента В.Ющенко № 643 от 21.07.2008 года действие этого постановления КМУ было приостановлено, а его законность была оспорено в Конституционном суде (аргументом было законодательное определение численности силовых структур и положения «Закона о милиции»). Потому следующим Постановлением КМУ № 692 от 30.07.2008 года предписывалось создать миграционную службу в рамках штатной численности МВД. Указом Президента от 14.08.2008 года действие и второго постановления КМУ приостановлено. Интересно, что, порезав инициативы Ю.Тимошенко, вопросом создания Государственной миграционной службы вдруг озаботился и сам В.Ющенко. Он в конце концов поддерживает решение СНБО о необходимости до конца 2008 года рассмотреть КМУ вопрос создания отдельного специального органа исполнительной власти в сфере миграции, и подписывает Указ № 1163 от 15.12.2008 года, которым предписывалось воплотить в жизнь решения СНБО Украины.

В 2009 году история продолжается с изданием Постановления КМУ № 643 от 24.06.2009 года о создании центрального органа исполнительной власти – Государственной миграционной службы Украины. Это решение Президент опять рубит на корню, отправляя в Конституционный суд. И, наконец, с принятием Постановления КМУ № 750 от 17.07.2009 года правительство максимально учитывает мнение В.Ющенко. Данным постановлением декларируется, что ГМС Украины создаётся на базе Государственного департамента по делам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц МВД Украины и Департамента по делам беженцев Госкомитета по делам национальностей и религий. Однако новая структура так и не начала работать – за декларациями не последовали правительственные и законодательные решения, связанные с организационными вопросами.

И вот еще одна попытка. Будем надеяться, на этот раз – окончательная. Что касается задач и организации деятельности нынешней ГМС, то в ответ на официальный запрос автора этих строк в Государственной миграционной службе Украины сообщили следующее. Направлениями деятельности Государственной миграционной службы являются:

— участие в формировании и обеспечении реализации государственной политики в сфере миграции, гражданства и иммиграции;

— рассмотрение в пределах своих полномочий документов относительно получения или прекращения гражданства Украины;

— подготовка материалов для рассмотрения Комиссией при Президенте Украины по вопросам гражданства;

— принятие решений о предоставлении, потере и лишении статуса беженца в Украине;

— обобщение практики применения законодательства в сфере миграции, в частности предоставление статуса беженца, а также по вопросам гражданства, иммиграции и эмиграции граждан Украины или иностранцев и лиц без гражданства, разработки и внесения в установленном порядке предложений относительно его совершенствования;

— организация работы по выдаче иностранцам и лицам без гражданства документов для въезда в Украину, пребывания в Украине и выезда за ее границы или постоянного проживания на ее территории и удостоверений беженца;

— организация работы по обеспечению защиты прав беженцев и других категорий мигрантов;

— организация работы по выполнению международных соглашений о реадмиссии;

— организация работы по проведению идентификации иностранцев и лиц без гражданства, которые потеряли паспортные документы.

И, наконец (отмечено в ответе на запрос): приоритетным направлением работы ГМС является выполнение Национального плана действий относительно либерализации ЕС визового режима для Украины.

В частности, 18 мая 2011 года состоялось первое заседание Координационного центра по выполнению плана действий относительно либерализации ЕС визового режима для Украины, на котором были определены первоочередные приоритеты относительно выполнения Национального плана. В ходе заседания было создано несколько рабочих групп по имплементации основных направлений Национального плана. В частности, направление работы одной из них – управление миграцией, защита прав мигрантов. Задание: согласование действий относительно создания единой национальной базы данных управления миграционными потоками (пункт 16 Национального плана), перестройки государственного механизма управления миграцией, а также политики предоставления убежища, защиты прав беженцев, лиц возвращенных в Украину в порядке реадмиссии, и т.п.

При этом первое задание — как можно быстрее разработать и принять всю необходимую нормативно-правовую базу, пакет законопроектов должен быть принят в начале июня (упомянутый выше законопроект о беженцах и лицах, которые нуждаются в дополнительной или временной защите – из этой серии). Второе задание — ускорить внедрение действенного механизма управления миграцией в соответствии со стандартами ЕС. Здесь в первую очередь нужно перестроить Государственную миграционную службу и создать общегосударственную базу данных по контролю за миграционными потоками. Третье задание заключается в налаживании системы защиты персональных данных в соответствии с требованиями Евросоюза. Четвертое — создание эффективной системы интегрированного управления границами — это важное задание, которое быстро выполнить очень тяжело, но, как отмечают в ГМС, «мы должны настойчиво работать».

В то же время, как отмечают в ГМС, поскольку на данный момент только речь идет о создании единой национальной базы данных, все вопросы относительно финансовых расчетов, технических средств преждевременны.

Как отметила в официальном ответе на мой запрос начальник отдела связей с общественностью и СМИ ГМС Украины Людмила Куренкова, «Координационный центр по выполнению плана действий относительно либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины создан постановлением Кабинета Министров Украины от 7 февраля 2011 г. N 77. Координационный центр является постоянно действующим вспомогательным органом Кабинета Министров Украины, образованным с целью согласования деятельности центральных органов исполнительной власти в рамках выполнения плана действий относительно либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины, который принят 22 ноября 2010 г. на саммите Украина — Европейский Союз в г. Брюсселе. В основу деятельности Координационного центра и центральных органов исполнительной власти положен Национальный план по выполнению Плана действий по либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины, утвержденный Президентом Украины 22 апреля этого года».

В итоге складывается следующая ситуация. Формирование миграционной политики и создание соответствующих структур для ее реализации – объективная необходимость для Украины, это едва ли кто будет оспаривать. Причем – необходимость на протяжении вот уже почти 20 лет, с самого начала независимости. В то же время, как видим, впервые этот вопрос на государственном уровне был поднят (имеются в виду реальные попытки, а не заявления и декларации) лишь в 2007 году, в рамках диалога с ЕС. Сейчас решение вопроса подстегивают все те же обязательства перед Евросоюзом – в частности, Плана действий по либерализации визового режима для Украины. И при принятии Концепции государственной миграционной политики, и при создании ГМС, «европейский фактор» — основополагающий. В итоге возникает неизбежный вопрос: так для кого Украина все это делает – для себя или для ЕС?

По большому счету, казалось бы, неважно, каковы истинные мотивы данных решений и конкретных мер, — лишь бы они отвечали объективным интересам Украины. Однако неизбежно возникает угроза, что многие из сформулированных задач не будут выполняться по той простой причине, что и сформулированы-то они были «для галочки», дабы отчитаться перед Брюсселем. Да и как быть с теми задачами, которые ЕС не касаются – например, из формулировки функции ГМС «рассмотрение в пределах своих полномочий документов относительно получения или прекращения гражданства Украины» напрямую вытекает участие в борьбе с бипатризмом (двойным гражданством) в Украине, который в стране запрещен. А выполнение этих задач требует дополнительного законодательного процесса и организационного обеспечения деятельности уполномоченных госструктур.

В любом случае, происходящие нынче процессы в сфере миграционной политике актуальны и жизненно необходимы для державы. Но вот как скоро они выйдут из организационной фазы (и выйдут ли вообще), и перейдут в формат державной деятельности, а не станут показухой перед ЕС, – покажет время.

Автор является экспертом Центра военно-политических исследований