Борьба с коррупцией в оборонном секторе: рецепт для Украины

Стоит надеяться, что все эти случаи получат в итоге надлежащую правовую оценку. Но они показательны и интересны и в другом контексте – а именно, в плане демонстрации глубины проблемы борьбы с коррупцией в оборонном секторе державы. Конечно, наивным было бы полагать, что в коррупционной державе какие-то определенные государственные структуры могут избежать этой болезни, т.е. в стране повальная коррупция, а в армии или ОПК о ней и не слышали. Наоборот: в Европе и НАТО считается, что именно военная сфера нуждается в особом внимании, ведь здесь традиционно культивируется культура секретности и закрытости (что, в свою очередь, ведет к безнаказанности), которая серьезно мешает осуществлению строгого наблюдения и контроля.

Именно проблеме борьбы с коррупцией в оборонном секторе был посвящен «круглый стол» по теме «Усиление добропорядочности и противодействие коррупции в оборонном секторе Украины» в Национальном институте стратегических исследований, проведенный вместе с Фондом им. Фридриха Эберта. В мероприятии также приняли участие украинские эксперты из научно-исследовательских структур и неправительственных центров, представители СНБОУ, МО Украины и других министерств и ведомств, Генеральной прокуратуры Украины, а также Женевского центра демократического контроля над вооруженными силами (DCAF), Лондонского филиала международной организации Transparency International и др.

Рассказывая о специфике исследования проблемы, заместитель директора НИСИ Александр Литвиненко заявил, что проблему борьбы с коррупцией в оборонном секторе, как и вообще в структурах, которые связаны со сферой национальной безопасности и обороны, должны обсуждать прежде всего специалисты, эксперты, а не политики, чтобы не переводить эту дискуссию в плоскость политической борьбы и спекуляций.

— Проблематика добропорядочности, противодействия проявлениям коррупции в секторе безопасности и обороны нашего государства и, в частности, ее Вооруженных Силах, имеет особое значение во всей сфере борьбы с коррупцией как явлением в Украине. Ведь это – непосредственная угроза безопасности и обороне государства, поскольку речь идет о структурах, которые собственно и являются составляющей системы национальной безопасности, — отметил он.

В свою очередь, рассказывая о ситуации в сфере противодействия проявлениям коррупции в Министерстве обороны и Вооруженных Силах Украины, заведующий сектором по вопросам предотвращения и противодействия коррупции Минобороны Украины Валерий Московенко попробовал убедить экспертов, что на сегодня в военном ведомстве эта проблема удачно решается. Он сообщил, что на сегодня в Министерстве обороны Украины создана эффективная система противодействия подобным проявлениям. В частности, процедуры закупки товаров и услуг для Вооруженных Сил Украины регламентируются законодательством, а также соответствующим приказом Министра обороны Украины. При этом, схемы движения товаров могут сильно варьироваться. Относительно действенности созданного механизма закупок господин Московенко привел такие цифры. На протяжении 2010 года было проведено около 410 процедур закупок, из которых лишь в 47 случаях товары и услуги закупались у одного участника. То есть около 90% всех закупок проводилось во время открытых процедур, и только 10% — у одного участника. Причем последние случаи имели место по техническим причинам и в связи с немедленной потребностью, то есть оперативностью, — сообщил представитель МО Украины. Однако, по его словам, нынешняя законодательная база нуждается в последующей доработке. В частности, Минобороны разработало ряд изменений и уточнений к действующим правовым актам, которые в случае их учета позволили бы сделать механизм закупок более действенным. Также в рамках борьбы с коррупцией внедрены действенные и эффективные механизмы, которые опираются на принцип коллегиальности и объективную оценку каждого военнослужащего при принятии решений при назначении на должности, направлении на учебу за границу, в миротворческие миссии и т.д. Все это, по утверждению представителя МО Украины, позволяет говорить о создании эффективной системы противодействия коррупционным явлениям в ВС Украины.

Странная складывается ситуация. Вокруг Минобороны гремят скандалы, откровенно попахивающие коррупцией, а в самом министерстве рассказывают о том, что создана «эффективная система противодействия коррупционным явлениям». В то же время, нам рассказывают о вроде бы конкретных мерах, предпринятых в МО, по противодействию коррупции. И возникает вопрос: а насколько эти меры изначально могут быть действенными? В этом плане интересно изучить европейский и мировой опыт, тем более что в ходе нынешнего «круглого стола» в НИСИ о нем достаточно подробно рассказывали европейские эксперты, а упомянутый DCAF — Женевский центр демократического контроля над вооруженными силами, вместе с украинским ЦИАКР недавно выпустил целый сборник примеров соответствующего опыта в странах ЕС и НАТО.

В этом плане наивным было бы полагать, что в Европе и США никто не слышал о коррупции в военной сфере. Это явление есть, и в НАТО и ЕС это признают. Правда, считается, что оно более присуще странам-неофитам Альянса, которые вступили в него начиная с 90-х гг прошлого века, и особенно распространено на территории бывшего соцлагеря, а в державах-«зубрах» НАТО отмечается фрагментарно, поскольку здесь существуют достаточно мощные механизмы противостояния этой болезни.

Но, тем не менее, в известной международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International отмечают, что, не смотря на высокий уровень доверия, которым традиционно пользуются вооруженные силы среди граждан большинства стран мира, проведенные в последние годы исследования свидетельствуют: сфера обороны вместе с нефтегазодобывающей промышленностью и строительством относятся к наиболее коррумпированным сферам деятельности, в компетенцию которых входит управление государственными ресурсами. В частности, согласно результатов последних исследований, оборонный сектор находится на 13-м месте в списке структур и отраслей, где распространено взяточничество для решения тех или иных вопросов, и на 8-м месте в «номинации» по коррумпированности государственных закупок.

Вообще это странное сосуществование этих двух факторов – опасность коррумпированности вооруженных сил на фоне высокого доверия к ним со стороны общества – определяют специфику работы в «военной среде». Дело в том, что, по мнению европейских экспертов, доверие к армии ведет к значительной роли последней в процессе институционного реформирования внутри государства, вплоть до того, что военные могут брать на себя ведущую роль в реализации соответствующих реформ (для Украины это не особо актуально в силу традиции, хотя немало бывших военных руководителей сейчас выступают в роли политических игроков в той или иной весовой категории, — Александр Кузьмук, Анатолий Гриценко, Николай Петрук и др.). А потому построение целостности и добропорядочности в среде военных играет особую роль с точки зрения противостояния коррупции в государственных структурах вообще.

С другой стороны, в случае отсутствия необходимых стандартов прозрачности и компетентного публичного обсуждения вопросов, которые касаются вооруженных сил и обороны, высокий уровень доверия к военной организации может, наоборот, препятствовать реализации антикоррупционных инициатив в державе. Хотя абсолютно ясно, что нельзя бороться с коррупцией в армии, и при этом не принимать никаких мер в более широком государственном масштабе, — в конце концов, вооруженные силы являются лишь зеркалом (пусть и со своей спецификой) тех явлений, которые происходят в государстве и обществе.

Вместе с тем, вред от коррупции в военной сфере очевиден. Кроме общих результатов в виде принятия не соответствующих державным интересам решений и «ухода» средств, которые могли бы попасть в бюджет, это и специфические последствия. Главное из которых — ограничение боеспособности вооруженных сил. По данным DCAF, в НАТО особое внимание обращают на тот факт, что коррупция имеет очень серьезное негативное влияние на боеспособность военных формирований, непосредственно задействованных в боевых операциях. Ведь невозможность получения нужных возможностей не позволяет воинским подразделениям в полном объеме и эффективно выполнять свои функции, использование техники и оборудования низкого качества повышает риски для здоровья и жизни военнослужащих и, таким образом, может привести к росту человеческих потерь во время боевых операций. При этом коррупция фактически уже используется террористическими организациями и организованными криминальными группировками как инструмент для получения нужной информации, технологий и опыта, опасных материалов, компонентов для изготовления оружия или уже готовых систем вооружений. Кроме того, коррупция может снизить эффективность маскировочных мероприятий для обеспечения необходимого уровня секретности операций.

Для постсоциалистических стран, по утверждению европейских экспертов, характерно и такое явление, как вымогательство военными чиновниками взяток от военнослужащих для их направления в миротворческие миссии (что дает дополнительное денежное вознаграждение и последующие льготы). Таким образом, к участию в боевых операциях привлекаются люди, не соответствующие по психофизиологическим показателям выдвигаемым требованиям. Понятно, что морально-психологический настрой таких миротворцев, а зачастую и профессиональный уровень оставляет желать лучшего.

Еще одна угроза, по мнению аналитиков Женевского центра демократического контроля над вооруженными силами, состоит в том, что случаи коррупции могут негативно влиять на уровень доверия общества к армии, а также на общий имидж вооруженных сил государства. Также в случаях, когда военнослужащие или гражданские работники военной организации узнают о коррумпированности своего руководства, это может серьезно подорвать их морально-психологическое состояние и готовность добросовестно нести свою службу в интересах государства и народа. Также подобные случаи, становясь известными обществу (а особенно на фоне безнаказанности или слишком мягкого наказания за них), в итоге не позволяют вооруженным силам привлекать в армейские ряды достаточное количество качественных человеческих ресурсов для службы в вооруженных силах или назначения на гражданские должности. Особенно это актуально для стран, армии которых стремятся отказаться от призыва на военную службу и перейти на комплектование военнослужащими по контракту (Украина, как известно, — в этом числе).

То есть негатив от этого явления в армии понятен. Вопрос: что делать?

В Европе, говоря о борьбе с коррупцией в оборонном секторе, предлагают комплексный подход, предусматривающий деятельность по построению целостности, воспитанию добропорядочности и повышение стандартов прозрачности отчетности и ответственности. Если упростить прелагаемые европейцами выкладки, то этот рецепт можно сформулировать в виде таких основных мер:

— обеспечение прозрачности вооруженных сил, обеспечения их деятельности (закупок товаров и услуг, распоряжение землями и объектами, распределение жилья), кадровой сферы, при четком определении «секретной» сферы и ее контроле уполномоченными органами.

При этом «секретность» признается, с одной стороны, вынужденной необходимостью, а с другой — главным и опаснейшим врагом прозрачности в военном секторе. Гриф секретности очень часто используется, когда речь якобы идет о «защите интересов национальной безопасности». Но злоупотребление таким мотивом резко суживает возможности для парламентского надзора и других видов общественного контроля за деятельностью исполнительной ветви власти. Когда идет речь, например, о военных закупках, ссылка на секретность значительно ограничивает круг потенциальных поставщиков, которые желали бы принять участие в соответствующем тендере, а иногда даже приводит к тому, что закупка осуществляется из одного источника.

Не менее опасна ссылка на «крайнюю необходимость» и «срочность» обеспечения отдельных оперативных и других оборонных потребностей (вспомним аргументацию представителя Минобороны на «круглом столе» в НИСИ, почему в 2010 году 10% закупок МО проводились у одного участника). Поскольку она позволяет осуществлять закупки в обход существующих правил, в частности, без проведения открытых тендеров, то есть с нарушением основных принципов прозрачности и честной конкуренции. При этом единоличное принятие решения о закупках у одного участника открывает широкое поле для коррупции.

Интересно также, что коррупционные действия могут скрываться под вывеской популистских лозунгов вроде «покупай отечественное». Когда это касается военных товаров или услуг, часто в государстве существует всего несколько или даже один единственный производитель необходимого товара, который к тому же не способен конкурировать с зарубежными поставщиками аналогичной продукции или услуг.

— ответственность военных чиновников за коррупционные деяния. Здесь предлагается три направления повышения угрозы наказания — повышение вероятности разоблачения, повышение вероятности жесткого наказания в случае разоблачения, и усиление строгости наказания.

Считается, что осознание неотвратимости и жесткости наказания – лучший способ борьбы с правонарушениями. Здесь в DCAF ссылаются на результаты эмпирических исследований, которые свидетельствуют, что рост как вероятности, так и срока заключения всегда приводит к снижению уровня преступности. При этом на первом месте стоит именно неотвратимость наказания, а на втором – его строгость. Европейские юристы сходятся во мнении, что рост или снижение вероятности наказания имеет большее влияние на количество совершенных преступлений, чем усиление или смягчение строгости наказания (хотя отметим: как показывает, например, опыт Китая, крайняя жесткость наказания за коррупцию также имеет весьма положительные результаты).

Здесь необходимо плясать от того, что коррумпированный чиновник всегда соизмеряет соотношение выгоды, которую он получает незаконным путем, с той угрозой наказания, которая при этом существует. И чем больше у него убеждение, что его деяние всенепременно будет наказано, тем меньше вероятность, что он пойдет на преступление.

Очень важно также отметить, что в Европе борьба с коррупцией подразумевает не только

внедрение соответствующих норм и положений, или «чистку» госструктур от нечистых на руку чиновников. Для преодоления коррупции необходимо освободить государство от влияния олигархических кругов и очистить его от коррумпированных структур и механизмов для ведения незаконного бизнеса, а также внедрить принцип верховенства закона, который будет иметь силу во всех без исключения сферах деятельности и на всех уровнях властной вертикали. Стоит понимать, что когда безопасность государства оказывается перед угрозой со стороны внутреннего или внешнего врага, то ситуация осложняется в разы в случае наличия в государстве системной тотальной коррупции.

— воспитание добропорядочности в военной среде. Это относится, понятно, также ко всему обществу в целом. Интересно, что даже в ведущих странах Европы не могут ответить однозначно на вопрос, возможно ли преодолеть военную коррупцию раз и навсегда в принципе. Но, в то же время, не вызывает сомнений, что в обществе, на моральном уровне не воспринимающем коррупцию в государственных структурах, ее размах в оборонном секторе в любом случае также весьма ограничен.

…И все же вернемся к вопросу: насколько актуальна проблема борьбы с коррупцией для оборонного сектора Украины? Уверения представителя МО Украины о том, что в военном ведомстве на сегодня существует действенный механизм противостояния этой социальной болезни, мы уже привели. Но во время того же «круглого стола» в НИСИ выступил и руководитель управления проблем борьбы с коррупцией СНБОУ Виктор Соловьев, который привел по этому поводу очень интересные данные.

Итак, по информации СНБОУ со ссылкой на Государственную финансовую инспекцию Украины, в сфере обороны в 2010 году было выявлено нарушений на общую сумму почти 1,4 млрд. грн. (перед этим, в 2009 г. – порядка 1 млрд. грн.). Согласимся, для страны с военным бюджетом в 9 млрд грн на 2010 год – сумма просто потрясающая. Плюс учтем, что это только то, что выявлено, реальные же масштабы не укажет никто. Об актуальности борьбы с коррупцией в военной сфере в нашей стране теперь может судить каждый.

В конечном итоге, мы можем знакомиться с опытом и методиками борьбы с коррупцией в оборонном секторе стран НАТО и ЕС, и применять их (или не применять) – выбор Украины. Но факт в том, что болезнь эта достигла критической точки, и противостоять ей – задача всего украинского общества.

Автор является руководителем Центра военно-политических исследований