Блиск і злидні імперативного мандату. Крокуємо до авторитаризму!

Тривалий час українське суспільство демонструвало невдоволення відсутністю в законодавстві механізму відклику своїх обранців. Тому появу такої процедури у 2015 році, яку законодавець імплантував до Закону України «Про місцеві вибори» (пунктом 4 статті 3 Розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» були внесені зміни до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» щодо процедури відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою) можна було б вважати відповіддю на запит виборця.

Якби не декілька «але».

Сьогодні ми спостерігаємо за тим, як почала працювати ця норма на практиці. І переконуємось, що за традицією останніх років, деякі правові за своєю суттю механізми прописуються таким чином, аби отримати можливість маніпулювати відповідальною політико-правовою дією у не дуже чистій політичній боротьбі.

Наразі відомі ініційовані процеси відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою в Дніпрі, Херсоні, Кривому Розі. Є інформація про підготовку масових відкликань депутатів місцевих рад та сільських, селищних голів в Київській області. І майже у всіх випадках, де вже ініційовано відкликання за народною ініціативою, можна сміливо стверджувати про наявність ознак політичних маніпуляцій, а не верховенства права у цих процесах.

Кого цікавить достовірність?

Найбільш показовим є казус Кривого Рогу, де запущено процес відкликання, що набув скандальності через начебто зникнення підписних листів із підписами виборців, які наполягають на відкликанні депутатів. Одразу зазначу – цей скандал відволікає нас від суті питання. Скажімо, голова комітету виборців України Олексій Кошель у своїх коментарях з цього приводу акцентується саме на факті зникнення підписних листів, говорячи про навмисне викрадення, хоча це ще ніким не доведено, і робить політичні оцінки. Так, політичний аспект тут існує, але не він первинний. Комітет виборців вважає норму закону недосконалою і такою, що дає можливість «відкликати посадовця з будь-якої причини» – і в цьому він правий. Але робить він це побіжно, бо політизація питання є традиційним хобі громадських активістів.

Насправді ж звернути увагу треба на інше.

Бо розгляд і експертна оцінка підписних листів, – лише формальний елемент механізму відклику. Насправді головним стрижнем процедури відкликання депутатів місцевих рад, сільських, селищних голів за народною ініціативою, повинен бути розгляд і перевірка саме претензій, які мають до депутата ініціатори його відкликання. А відтак – наявності чи відсутності правових підстав відкликання. Саме цей момент є визначально-принциповим, адже можна звинуватити людину у чому завгодно, аби забрати в неї мандат, підбурити частину виборців і зібрати підписи під відверту брехню. І тут – сюрприз: виявляється, вивчення достовірності «депутатських вад», на які спираються невдоволені виборці, нікого не цікавить!

Отут криється лукавство механізму імперативного мандату (відкликання за народною ініціативою) у його нинішньому недосконалому вигляді. Бо згідно з чинним нечітко виписаним порядком перевірки матеріалів щодо відкликання, норму закону можна хибно зрозуміти таким чином, що до комісії передаються всі матеріали, а обов’язковій перевірці підлягають лише кількість та автентичність підписів. Що є абсолютним правовим нонсенсом.

Більше запитань, ніж відповідей

Отже, на практиці виходить, що відкликання за народною ініціативою у такому недосконалому варіанті може перетворитись на акт правового свавілля, – саме таку можливість допускає чинний законодавчий механізм у тому випадку, коли норму закону будуть застосовувати некваліфіковані, непідготовлені люди. А тим більше – політично заангажовані.

Взагалі ця тема потребує окремого ретельного аналізу. Але вже у контексті «казусу Кривого Рогу» можна поставити ряд принципових запитань, простої однозначної відповіді на які закон не дає. І тільки високий рівень правової культури може забезпечити його виконання згідно «букви і духу».

Стаття 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачає вичерпний перелік правових підстав для відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Зокрема, «підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:

1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов’язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;

3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов’язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними».

Логічно, що при ініціюванні відкликання мають бути обґрунтовані та викладені конкретні факти, що свідчать про порушення усіх, а не вибіркових окремих перерахованих у Законі підстав (складу порушень), що зазначені відповідно у пунктах 1, 2, 3 частини першої статті 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Бо саме на ці пункти частини першої статті 37 Закону, або разом або окремо, мають посилатись ті, хто ініціює відкликання.

Наприклад, коли йдеться про те, що ініціатори відкликання за народною ініціативою посилаються на положення пункту 3 частини першої статті 37 Закону, то повинні бути дотримані усі перераховані вимоги. Ініціатори відкликання повинні вказувати на конкретні факти та обставини, що свідчать про порушення усіх перерахованих у відповідних пунктах частини першої статті 37 Закону.

Чи повинна територіальна виборча комісія контролювати дотримання положень статті 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» в ході процедури відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою в ході свого засідання з метою організації перевірки отриманих матеріалів від ініціаторів відкликання, з огляду на вимоги абзацу першого частини другої та частини шостої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»? Як на мене, ніякі подвійні тлумачення тут неприпустимі: звичайно – повинна! Інакше для чого передавати до комісії усі матеріали щодо процедури відкликання?

Бо у абзаці першому частини другої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» зазначається, що «Голова, а у разі його відсутності – заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника – секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів«.

В цьому і полягає недосконалість закону. Бо при наявності загальної норми про те, що перевіряються всі матеріали, що є абсолютно логічним, далі у абзаці другому частини другої статті 41 йдеться, що «на цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів – вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості)…».

Ще одна недосконалість полягає у тому, використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону України «Про Державний реєстр виборців» не передбачено. На цьому, зокрема, наполягає Центральна виборча Комісія, звертаючись до профільного комітету Верховної Ради з проханням виправити недосконалість закону. Пройшло вже декілька місяців, але питання ЦВК залишається без парламентської відповіді. Худа без добра не буває, бо такий підхід парламенту дак маленьку можливість ЦВК взагалі недержавницькі абстрагуватись від так званої процедури відкликання за народною ініціативою.

Відтак, за цих умов сьогодні нікому достеменно невідомо, чи є правові підстави для використання персональних даних Реєстру органами ведення Реєстру під час їх залучення територіальною виборчою комісією до перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. І чи зобов’язана територіальна виборча комісія проводити таку перевірку за неможливості використання бази даних Державного реєстру виборців працівниками залучених нею органів ведення Реєстру.

Також, роз’яснень потребує зміст положень статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» в частині щодо «залучення правоохоронних органів для встановлення достовірності підписів».

Це – тільки декілька прикладів, які свідчать, що у нинішньому механізмові відкликання депутатів за народною ініціативою більше запитань, ніж відповідей. Особливо за умов бажання використати цей механізм виключно в цілях розправи з політичними опонентами.

Але я вважаю, що по великому рахунку такий підхід взагалі свідчить про підрив основ, принципів, засад ліберальної демократії. Цей механізм є гвинтиком у побудові системи авторитаризму.

Єдина можливість

До речі, сама норма імперативного мандату в сучасній системі ліберальної демократії була і є під великим питанням.

Сьогодні імперативний мандат існує переважно в країнах із явним ухилом до соціалістичної побудови – Куба, В’єтнам, Китайська Народна Республіка, КНДР. Прихильність до цієї норми виявляють також деякі країни, що розвиваються – Індія, Шрі-Ланка, Нігерія, Вануату, ПАР, Гана. (В цікавий ряд включила Україну сучасна влада, запровадивши норму відкликання за народною ініціативою).

Щоправда, в деяких сучасних демократичних країнах імперативний мандат поки що зберігся переважно на рівні місцевого самоврядування – в окремих штатах США, верхній палаті ФРН, окремих кантонах Швейцарії, Японії, Португалії. Але у цих країнах існує чіткий правовий механізм відкликання.

Тобто однозначного погляду на необхідність існування такого механізму немає, хоча тенденція до відмови від нього спостерігається у більшості країн світу та зокрема Європи. Але логіка полягає в простих речах: якщо держава вважає за доцільне мати механізм імперативного мандату – він повинен буди досконалим з точки зору верховенства права: зрозумілим, прозорим, пропорційним, не маніпулятивним.

У свій час Венеційська комісія у своїй доповіді щодо верховенства права дала основні визначення складових верховенства права, серед яких: доступність закону (він повинен бути зрозумілий, чіткий та передбачуваний); питання юридичних прав мають зазвичай вирішуватися за законом а не дискреційно; владні повноваження мають здійснюватися законно, справедливо та раціонально; права людини мають захищатися; мають надаватися засоби для вирішення суперечностей без неналежних витрат чи затримок.

Те, яким чином сьогодні в Україні формується тенденція до застосування механізму імперативного мандату (відкликання за народною ініціативою) у його нинішньому вигляді, порушує усі ці норми!

Наразі логіка переведення процесу з політичного в суто правове русло підказує, що попри усю недосконалість закону, він дає виборчим комісіям можливість ретельно перевірити достовірність претензій, які висувають депутатам з метою їхнього відкликання за народною ініціативою. Більше того – вони просто зобов’язані цією можливістю скористатись. Самоусунення виборчих комісій є просто злочинним, бо закони в Україні повинні застосовуватись виключно згідно з принципами верховенства права.

Не підтвердження реальної наявності та достовірності конкретних правових підстав та фактичних обставин, відсутність контролю в цьому процесі – відверта безглуздість, яка відкриває двері для використання механізму імперативного мандату для запровадження на місцевому рівні в державі відвертого зловживання правом, неправового свавілля. А на державному рівні – створення системи авторитаризму.

Автор — Член Європейської комісії за демократію через право (Венеціська комісія) від України (2007-2013 рр.). Заслужений юрист України, кандидат юридичних наук.

Джерело: УП