Какой должна быть новая внешняя политика Украины?

Пришло время вернуться к дискуссии о внешней политике Украины, её сущности и принципов. Несколько лет назад я начинал эту тему, написав статью, в которой изложил свои аргументы относительно того, почему в Украине НЕТ внешней политики, и почему она находилась в глубоком кризисе. Эскалация нашей войны с Россией в феврале 2022 года, на мой взгляд, стала для неё окончательным приговором. И вот, спустя более чем год полномасштабной войны, пришло время задаться вопросом: какую внешнюю политику нам нужно строить уже сегодня, и на перспективу? Я хочу изложить свое видение стратегической рамки нашей новой внешней политики, которая, как мне кажется, должна лечь в основу внешнеполитической концепции на ближайшие 5-7-10 лет.

Чтобы понять рамку нашей внешней политики, нужно исходить из потребностей нашей внутренней политики и внешнего контекста, состояния международной эко-системы. Без понимания контекста мы не можем строить планы, ставить цели, определять наши интересы, формулировать повестку и выбирать инструменты для её продвижения. А без понимания наших внутренних потребностей, внешняя политика никогда не будет целостной, понятной обществу и элитам, направленной на решение конкретных задач и улучшения благосостояния государства и населения.

Наша внутренняя политика будет неразрывно связана с трансформацией украинского государства. Пост-советская Украина, существовавшая с 1991 года, была смертельно ранена 24 февраля 2022 года, и сейчас доживает свои последние месяцы. Попытка построить на руинах Советского Союза мощное, эффективное государство, на мой взгляд, оказалась неудачной. Вторжение РФ добило систему окончательно, принеся с собой немыслимые по масштабам, необратимые разрушения, существенно меняющие жизни целых городов и регионов. Кроме тех вызовов, которые уже стояли перед нами накануне российского вторжения (коррупция, неэффективное госуправление, политический инфантилизм, примат патернализма в обществе, упрощающаяся экономика и т. д.), к ним добавились и другие, с которыми мы раньше не сталкивались, так как не переживали подобной интенсивности и масштаба конфликтов: гуманитарный кризис, разрушение инфраструктуры и жилья, деоккупация и реинтеграция, эмиграция миллионов граждан, рост критической зависимости от внешней помощи, необходимость обеспечивать безопасность и обороноспособность на постоянной основе. Такое количество вызовов само по себе обуславливает необходимость фундаментальной перезагрузки системы, фактически переоснования государства, переформатирования модели экономического развития и социальной политики.

Соответственно, первым стратегическим интересом Украины, которому будет подчинена внешняя политика, является преодоление последствий войны. Это будет первый и самый острый вызов для государства, как только смолкнут пушки и установится затишье, даже если временное. Нужно хорошо понимать, что преодоление последствий войны напрямую связано с концептом «победы». Ведь военная победа на поле боя — это лишь часть задачи, которая, впрочем, не решает всех проблем, связанных с боевыми действиями и их воздействием на общество и экономику. Настоящая победа — это победа гуманитарная, социальная, экономическая, интеллектуальная. То есть победа, при которой мы живем лучше, чем побеждённый противник, которая побудила нас построить лучшее и более эффективное государство и общество, нежели то, что было до войны.

Преодоление последствий войны будет требовать привлечения огромных ресурсов из-за рубежа и мобилизации ресурсов внутренних. Задача внешней политики будет состоять в том, чтобы скоммуницировать наши ресурсные потребности на внешнюю аудиторию, найти эти ресурсы, идентифицировать нужные нам, обеспечивать их поток и гарантировать его безопасность. Очевидно, что в рамках этого интереса мы будем плотно работать на западном направлении, где могут понадобиться такие инструменты, как вступление в ЕС, конфискация российских активов, работа с крупными донорами, регулирование санкционной политики. Впрочем, ограничивать поиски нужных нам ресурсов лишь западным вектором не стоит (хотя он, судя по всему, будет основным), особенно учитывая неопределённую ситуацию на мировых финансовых рынках и в экономике ЕС, а также наличие этих самых ресурсов и в других местах.

Наш второй стратегический интерес будет связан с нашими вызовами в области безопасности и обороны. Разумеется, это связано с Россией и нынешней войной, но также и с тем, что будет с Россией в результате войны. Мы в Украинском институте будущего на данный момент рассматриваем следующие 4 базовых сценария развития ситуации в РФ в результате войны:

• Сценарий 1. Политическая система В. Путина сохраняется (с ним или без него), Россия остается государством регионального порядка, тесно интегрированным в часть региональных процессов на востоке, частично изолированным от Запада, но не полностью от него оторванным.
• Сценарий 2. Политическая система В. Путина сохраняется (с ним или без него), но в результате усиления внешнего давления и из-за необходимости мобилизовать больше внутренних ресурсов на войну, страна всё больше переходит в формат полу-тоталитарного репрессивного государства, стремящегося к полному контролю населения, дабы не допустить социального взрыва и кризиса. Россия становится ещё более изолированной, аналогом большой Северной Кореи.
• Сценарий 3. Политическая система В. Путина из-за внутреннего кризиса и/или раскола элит входит в клинч, и к власти приходят более либеральные группы (скорее всего, на базе договорённостей части правящих элит и оппозиции а-ля Навальный), которые пытаются удержать власть и провести демократическую пост-авторитарную трансформацию в условиях сильнейшего внутриполитического кризиса и поражения российских войск в Украине. В России наступает период слабого пост-путинского правительства и пост-авторитарных трансформаций.
• Сценарий 4. Политическая система В. Путина из-за внутреннего кризиса и/или раскола элит входит в клинч, но из-за интенсивности борьбы элит в России вспыхивает внутренний вооруженный конфликт, который приводит к постепенному скатыванию страны в неуправляемую дестабилизацию.

Как мы видим, любой из этих сценариев не гарантирует того, что Россия переосмыслит свою позицию в отношении Украины и перестанет быть для нас угрозой. Соответственно, следует исходить из того, что Россия после войны останется для нас угрозой, и не откажется от попыток установить над нами контроль, даже если этот процесс затянется и приобретёт другие формы.

Это означает, что наш второй стратегический интерес должен основываться на многоплановом сдерживании РФ. Сдерживание России предполагает её максимальную политико-дипломатическую изоляцию, предотвращение попыток дестабилизировать Украину, нейтрализацию её возможностей подрывать позиции Украины и проецировать на нас своё влияние через различные «точки входа» и «серые зоны», создание такой архитектуры безопасности как минимум на субрегиональном уровне, которая гарантирует Украине стабильный поток ресурсов и инструментов (разных видов вооружения, арсеналов боеприпасов, надежной логистики, соглашений о сотрудничестве, обмен разведданными и т. д.), необходимых для отражения любых новых атак со стороны Москвы в будущем и/или нанесения ей максимального урона, который бы превысил любые возможные выгоды от такого нападения, тем самым служа своего рода сдерживающим фактором.

Сдерживание России потребует от нас сконцентрироваться на следующих направлениях внешней политики:

• Санкционная политика. Согласование с партнерами следующих пакетов санкций, которые будут вводиться по мере эскалации агрессии со стороны РФ. Санкции играют роль сдерживающего фактора, увеличивающего расходы РФ на войну. Однако при этом необходимо выработать четкий план поэтапной отмены санкций, привязанной к выполнению Россией конкретных уступок. Это даст всем вокруг понимание endgame-а, выхода из этого конфликта.
• Расследование военных преступлений. Юридические баталии вокруг привлечения РФ к ответственности не должны утихать. Даже если не удастся привлечь российских лидеров за преступления в Украине, важно использовать это как инструмент политического давления на Москву, дипломатической изоляции россиян и увеличения токсичности их репутации, которая будет вынуждать другие государства держать с ними дистанцию в определённых вопросах.
• Нейтрализация «серых зон» РФ в регионе. Нельзя допускать, чтобы Россия продолжала дестабилизировать Украину через существующие в регионе «серые зоны» или «точки входа», которые Кремль использует для этих целей, в том числе, чтобы держать под своим контролем соседние с Украиной государства. Потому для нас важнейшей задачей является работа в направлении скорейшей минимизации российского влияния в вопросах Приднестровья (Молдова), Нагорного Карабаха (Армения-Азербайджан), Южной Осетии и Абхазии (Грузия), Беларуси и Черного моря. Это сузит геостратегическое возможности РФ в их ближнем зарубежье, что усилит эффективность их сдерживания и изоляции, а также позволит странам, посаженным на «крючок» из-за присутствия в этих конфликтах российского фактора, освободится от контроля Кремля и решить свои вопросы самостоятельно.
• Контрпропаганда и «мягкая сила». Украине стоит создавать качественный контрпродукт российскому, как интеллектуально-аналитический, так и медийный. Это касается конкуренции с Россией как минимум на постсоветском пространстве, а для этого нам следует не сужаться в вопросах культурно-языковой и исторической политики, а наоборот, усложняться и расширятся для создания прочных связей с другими странами, формированием альтернативного российскому нарратива и продвижения своего образа Украины, а не того, какой нам рисуют на российских медиа-площадках.
• Привлечение не-западных государств. Очевидно, что для успешного сдерживания нам понадобится поддержка или взаимопонимание с не-западными странами, от которых в условиях изоляции с западного направления всё больше зависит сама Россия. В то же время, Украина мало времени и ресурсов уделяет не-западным направлениям, из-за чего мы теряем потенциал и возможности сотрудничества со странами Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки, Южной и Юго-Восточной Азии, постсоветского пространства. Следует активизировать эти направления, и попытаться выйти с этими странами хотя бы на взаимопонимание «красных линий» в отношении РФ (например, не поставлять в Россию оружие или что-то, что может помочь им модернизировать свой ядерный арсенал). Ясно, что не-западные страны не будут делать всё то, что делают США и их союзники, и нам НЕ СЛЕДУЕТ этого от них добиваться. Такая максималистская позиция лишь ухудшит наши отношения с не-западным миром, усиливая Россию.
• Интеграция с НАТО и/или другой формат тесного взаимодействия с западными военными структурами. Само собой разумеется, что в ходе этой войны мы сильно интегрировались в западные цепочки поставок и оборонные системы. Необходимо продолжать этот путь, и заручиться гарантиями поставок нам вооружений и/или создания ВПК для будущего военного сдерживания РФ. Не факт, что Украину примут в НАТО в ближайшей перспективе, но с моей точки зрения, это не должно быть единственной целью. Это лишь один из инструментов. Другие альтернативы: двусторонние партнерства в области безопасности, покупка оружия у других стран, договор о гарантиях без членства в НАТО, который есть у таких стран, как Южная Корея, Япония или Израиль.
• Формирование малых ситуативних партнерств. На уровне субрегионов Украине нужно быть гибкой, адаптивной и оперативно реагировать на меняющуюся конъюнктуру. Как минимум на уровне нашего региона нам стоит обратить внимание на формирование ситуативних партнерств с отдельными странами для решения той или иной конкретной задачи.

Наконец, третий стратегический интерес Украины связан с нашим функционалом на мировой арене в средне- и долгосрочной перспективе. Победить Россию в войне — это потенциальное решение лишь наших задач, связанных с безопасностью. Однако это не решает задачу поиска Украиной своего места в мире, которое было бы понятным внешним игрокам, служило бы нашим интересам и позволяло бы взаимодействовать с внешним миром так, чтобы была возможность продвигать свою повестку, которая касается нашего благосостояния, развития и стабильности.

С моей точки зрения, потенциал Украины как своеобразного «моста» между Востоком и Западом никуда не делся. Я не считаю, что сближение Украины со странами НАТО и ЕС в результате российского вторжения, автоматически обрекает нас на чуть ли не полное подчинение воли Вашингтона, Парижа, Берлина или Брюсселя. Я также не считаю, что вступление Украины в ЕС и НАТО будет накладывать на нас такие ограничения, которые будут вынуждать нас действовать на внешней арене чуть ли не под диктовку Запада (примеры Польши и Турции хорошо это показывают, да и Запад, он разный). Конечно, наша зависимость от стран Запада будет в определённой степени сужать наше пространство для маневра, что вполне логично и закономерно. Впрочем, я убеждён, что долгосрочным интересом Украины будет уменьшение таких зависимостей и ограничений, формирование своего собственного потенциала, становление себя как сильного государства, интегрированного в некоторые западные структуры, но с вполне широкой рамкой возможного на внешних трэках. Это вопрос наших амбиций, воли, желаний, переговоров с партнерами, способностей донести до них, что им выгодна сильная Украина, способная принимать самостоятельные решения, а не слабое государство, за которое все будут вынуждены платить много десятков лет.

Поэтому, на мой взгляд, в долгосрочной перспективе нашим стратегическим интересом будет роль «балансира» в новой архитектуре безопасности. Мощное государство Украина способно уравновесить многих региональных игроков, и таким образом играть конструктивную и стабилизирующую роль в региональных процессах. Война, развязанная Россией, принесла с собой дисбаланс и хаос, сделала регион менее предсказуемым и более уязвимым, что само собой беспокоит практически всех, кто граничит с постсоветским пространством. Соответственно, в будущем, учитывая все эти потенциальные проблемы и риски, Украина способна взять на себя роль балансира, решать часть задач, связанных с региональной безопасностью, инициировать или участвовать в проектах пост-российской интеграции, быть для некоторых стран альтернативным партнером, через который можно налаживать сотрудничество с Европой или размывать влияние других государств, снижать критическую зависимость от одного центра влияния. Это позволит Украине занять важную нишу, которая будет необходима многим игрокам после переформатирования архитектуры безопасности, которую Россия подорвала своим вторжением в 2022 году.

К примеру, учитывая ту роль, которую Германия и Франция сыграли в усилении влияния России на Украину и Европу, мы не сможем полностью доверять Берлину и Парижу в определении нового регионального порядка. Соответственно, мы сможем уравновешивать их влияние в Центрально-Восточной Европе, что будет выгодно Соединённым Штатам, Балтийским республикам и странам «Вышеградской четвёрки». Такую же роль Украина потенциально может играть в качестве противовеса Турции (Черное море, Центрально-Восточная Европа), Китая (Центральная Азия, Южный Кавказ), Польши (Европа, Беларусь, Молдова), России (постсоветское пространство).

Это не означает, что Украина будет враждовать с этими странами, речь идёт о стабилизации и уравновешивании системы, её упорядоченности. Ведь в контексте глобального китайско-американского противостояния Украине выгодна не эскалация между двумя странами, а наоборот, их сотрудничество и взаимное равновесие, поскольку только в более-менее предсказуемой системе можно обеспечивать баланс, и решать наши задачи, в том числе связанные со сдерживанием России и послевоенным восстановлением. Любой хаос и большая дестабилизация навредят нашим интересам, и будут отражаться на нашей территории, особенно если Россия не откажется от своей антиукраинской и антизападной повестки.

Очевидно, что такая внешняя политика будет вынуждать нашу страну полностью менять подходы к дипломатической работе, образованию, аналитике и коммуникации. Провал трансформации нашей экономики и политической системы сведёт всё это на нет. Понятное дело, что без внутренних ресурсов и кадров всё вышеописанное не будет иметь смысла. Балансирование на международной арене и работа с отдельными странами, в которых у нас никогда не было сильных позиций или позитивного имиджа потребует огромных затрат и взвешенной, грамотной политики. Я верю в то, что у нас может получиться, и что это всё вполне реализуемо. Впрочем, всегда можно НЕ иметь таких амбиций, а соответственно и НЕ формировать подобных внешнеполитических интересов. Это тоже позиция, и она тоже возможна, что продемонстрировали последние 30 лет нашей независимости.