Важливий шанс для перезавантаження в Сомалі

Пройшло шістнадцять місяців, вибори в Сомалі нарешті завершилися – і без серйозних інцидентів.

Що сталося на президентських виборах у Сомалі?

23 травня президент Сомалі Мохамед Абдуллахі Мохамед «Фармаджо» офіційно передав владу своєму наступнику Хасану Шейху Мохамуду. Церемонія ознаменувала завершення найдовшого виборчого циклу в Сомалі, який завершився на президентських виборах, що відбулися 15 травня, із запізненням більш ніж на шістнадцять місяців. Мохамуд, який раніше обіймав посаду президента з 2012 по 2017 рік, увійшов в історію як єдиний президент Сомалі в сучасну епоху, який виграв другий, хоча й непослідовний термін.

Вибори в Сомалі є непрямими. Регіональні штати обирають своїх сенаторів до верхньої палати парламенту. Процес формування нижньої палати парламенту починається, коли старійшини клану та інші поважні члени клану обирають делегатів, які, у свою чергу, обирають своїх парламентських представників. Потім представники двох палат парламенту об’єднуються, щоб голосувати за главу виконавчої влади. Якщо жоден кандидат не набирає дві третини голосів у першому турі, чотири найкращі учасники переходять до другого туру, який знову ж таки, за відсутності більшості, що набирає дві третини голосів, переходить до третього туру, який приймається простою більшістю. З понад 30 учасників Мохамуд переміг Фармаджо у вирішальному третьому раунді.

Два фактори пояснюють політичне сходження Мохамуда. По-перше, Фармаджо майже напевно страждав від недовіри на посаді, яка часто супроводжує президентів Сомалі: жодному діючому керівнику не вдалося зберегти посаду за останні два десятиліття непрямих виборів. Складний набір політичних і кланових союзів Сомалі ускладнює лідерам задовольнити достатню кількість партій, щоб отримати другий термін поспіль. Часто розвивається культура васамсі (що вільно перекладається як «об’єднання»), коли опозиція об’єднується навколо того, хто здається найсильнішим суперником чинного президента. Кандидати повинні будувати альянси та брати участь у елітних угодах у ході раундів голосування, вимагаючи підтримки тих, хто програв.

Цього разу ця динаміка була особливо помітною. Мохамуд збільшив загальну кількість голосів більш ніж у чотири рази між першим і третім турами, тоді як Фармажо не зміг навіть подвоїти його. Відомі кандидати шейх Шаріф Ахмед і Абдірахман Абдішакур Варсаме підтримали Мохамуда після поразки в першому турі (з тих пір вони були призначені на посади спеціальних посланців у новому уряді Мохамуда). Лідер Пунтленду Саїд Дені, який також був претендентом, зробив те ж саме після другого туру. Як повідомлялось раніше, рішучість Фармаджо централізувати владу в своїй адміністрації наштовхнулася на жорстку опозицію з боку інших політичних сил, зокрема серед політичної еліти, яка передувала його перебування на посаді, і в деяких субнаціональних одиницях, відомих як федеральні держави-члени. Багато людей бачили президентські вибори як можливість відсторонити Фармажо від посади. Деякі кандидати в президенти сказали, що план А має перемогти, але якщо цього не вдається, план Б повинен згуртуватися за будь-якого кандидата, крім Фармажо.

Другою причиною успіху Мохамуда був його примирливий тон, який відгукнувся на членів парламенту та інших політичних еліт, втомлених конфронтаційним ставленням Фармаджо до внутрішніх опонентів та деяких іноземних партнерів. Мохамуд проводив кампанію, обіцяючи «не мститися» тим, хто не підтримав його на виборах, і не заводит справи «не ворогів» всередині або за межами Сомалі, контрастуючи з діями Фармажо.

Як зазвичай на президентських виборах в Сомалі, претендентів було звинувачено в купівлі голосів, коли гроші переходили між кандидатами і парламентарями, які голосують, але навіть якщо це правда, неясно, чи це відіграло вирішальний фактор у результаті. Кілька місцевих джерел повідомили, що деякі кандидати витратили більше грошей на голос, ніж на виборах 2017 року. Але виявляється, що кандидатам не завжди вдавалося отримати ті голоси, за які вони заплатили.

Які наслідки голосування для Сомалі?

Більшість сомалійців та міжнародних партнерів країни, таких як США та ЄС, вітали результат, насамперед тому, що він нарешті привів до відносно впорядкованого завершення затяжного виборчого циклу, що викликає величезні розбіжності. Протягом усього циклу дипломати часто хвилювалися, що кандидати, які програли, вийдуть на вулиці, щоб оскаржити результат. Тим не менш, президентські голосування завершилися без серйозних інцидентів (шість мінометних обстрілів, ймовірно, випущених «Аш-Шабаб», ісламістськими повстанцями країни, впали біля місць виборів у день голосування, але не спричинили втрат), і результати були прийняті в політичному центрі, що робить вправу успішною.

Це був драматичний поворот. Лише рік тому політична еліта Сомалі опинилася на межі війни. У квітні 2021 року сили безпеки під командуванням Фармаджо воювали з іншими військами, які приєдналися до політичної опозиції в Могадішо після того, як Фармаджо провів через нижню палату парламенту захід про продовження терміну перебування його уряду на посаді на два роки, що, за його словами, було необхідним через затяжний виборчий цикл. Зіткнення могли зруйнувати федеральний уряд, але врешті Фармажо відмовився від боротьби. З цими свіжими спогадами багато зітхнули з полегшенням від мирної передачі влади, що, здавалося, свідчило про те, що політичні лідери Сомалі вважають за краще не бути відповідальними за руйнування федерального уряду. Політична поразка Фармаджо також вказує на те, що дифузний характер влади утруднює одному політику домінувати в політиці Сомалі, хоча його спроба зробити це все одно завдала значної шкоди.

Але мало хто стверджує, що виборчий цикл був особливо позитивним внеском у розвиток демократичних інститутів і верховенства права в Сомалі. Особливе занепокоєння викликали ознаки надзвичайних маніпуляцій на парламентських виборах, які передували президентській гонці. Неналежний вплив на попереднє визначення результатів у цьому циклі виявився ще більшим, ніж раніше, ймовірно, через поляризацію, яка стала особливістю перебування Фармаджо. Суперечливий акцент Фармаджо на централізованому врядуванні призвів до широкого сприйняття того, що вибори пов’язані з особливо високими ставками, і деякі політики припускають, що вони фактично були референдумом щодо переваг централізованої та федералізованої моделі управління в Сомалі.

Завдяки послідовним домовленостям щодо виборчих методів президенти федеральних держав-членів отримали більшу свободу у виборі парламентарів, яких вони використовували для того, щоб надавати перевагу тим, за якого кандидата в президенти голосуватимуть. Рівень очевидних маніпуляцій з’явився через те, що велика кількість парламентських перегонів представляла лише двох учасників – відомих у політичному лексиконі Сомалі як malxiis або система «краща людина». Уподобаний кандидат президента федеральної держави-члена або переміг переважною більшістю голосів, або за замовчуванням, коли опонент вибув. Оскільки це явище було настільки поширеним, протестів не було: всі штати виявилися причетними до цієї системи – єдиний виняток був у Хіршабеллі, де відбулися відносно конкурентні вибори за останню кількість місць, які були заповнені. Сомалійці зазвичай називають непрямі парламентські вибори відборами, але у випадку циклу 2021-2022 років точнішим терміном може бути «призначення».

Відсутність конкурентних парламентських розглядів не підірвала конкурентоспроможність президентських виборів. Як зазначалося вище, переважна більшість членів парламенту отримали місця на основі політичної лояльності, а не ідеологічної платформи, індивідуальних заслуг або становища серед виборців, які вони нібито представляють. Політична лояльність у Сомалі, як відомо, непостійна, але якщо представники відчувають прив’язаність до своїх політичних покровителів, парламент може виявитися більш розділеним, ніж це було в минулому. Крім того, парламент уже намагається виконувати свої законодавчі функції та перевіряти виконавчу владу. Здається малоймовірним, що парламент, що складається з членів, обраних здебільшого незалежно, зможе побудувати автономний інститут.

Більше того, парламентський виборчий цикл піднімає ширші питання про загальну легітимність політичних інститутів Сомалі та про те, наскільки добре вони служать громадянам. Інтерв’ю з представниками громадянського суспільства та іншими цивільними свідчать про розчарування громадськості всіма маніпуляціями на користь політичних еліт. У цьому сенсі парламентські вибори були втраченою можливістю для урядових лідерів встановити кращі стосунки зі звичайними сомалійцями, які скаржаться на те, що бачать незначні дивіденди від багаторічних державних зусиль, тобто зусиль зі створення та зміцнення державних інституцій, які розглядаються як законні та здатні забезпечити безпеку, справедливість і добробут після розпаду держави в 1990-х роках – далі даючи їм шанс бути почутими.

Яка спадщина Фармаджо і що означає перемога Мохамуда? Які регіональні наслідки?

Адміністрація Фармаджо зробила певний позитивний внесок у державні справи Сомалі, але також керувала політикою, яка дедалі більше розділяла. Позитивним є те, що він продовжив економічні реформи попереднього уряду, спрямовані на полегшення боргового тягаря країни, і запровадив дуже необхідні реформи сектора безпеки, включаючи біометричну реєстрацію федеральних солдатів. Фармаджо користувався певною популярністю, особливо серед сомалійської молоді, яка цінувала сильні націоналістичні настрої, пов’язані з багатьма його політиками.

Однак, у підсумку, поштовх Фармаджо до централізації влади розширив політичні розриви і поставив сомалійців один проти одного. Після боротьби Сомалі за централізоване управління під час диктатури Сіада Барре (1969-1991) і розпаду держави в 1990-х роках федералізм став моделлю для балансування влади між відновленими державними структурами в 2000-х роках. У Сомалі система складається з федерального уряду, який стоїть на чолі, з значними повноваженнями, наданими федеральним державам-членам. Фармажо приступив до скасування автономії цих держав-членів, на додаток до інших інституцій на федеральному рівні, які також могли б кинути йому виклик. У цій гонитві його адміністрація часто застосовувала покарання, щоб дисциплінувати політиків, які критикували його ідеї, замінюючи дисидентських чиновників на рівні штатів і направляючи солдатів, щоб ослабити місцеву владу в таких регіонах, як Гедо і Галмудуг. Ця тактика як розділила Сомалі, так і викликала сильну реакцію.

Навіть з міжнародними партнерами адміністрація Фармажо, як правило, створювала непотрібні тертя, оскільки Сомалі зближувалася з одними сусідами за рахунок інших. Наприклад, Фармаджо уклав тристоронній союз із прем’єр-міністром Ефіопії Абієм Ахмедом та президентом Еритреї Ісаясом Афверкі. Проте деталі цієї структури, яка включала домовленість Еритреї щодо навчання 5000 сомалійських співробітників безпеки, які ще не повернулися додому, були закриті державною таємницею. Відносини Сомалі з Джібуті та Кенією, які не входили до цього союзу, постраждали в результаті цього, Найробі та Могадішо двічі розірвали зв’язки на кілька місяців.

Аналогічно, Фармаджо докладав чимало зусиль, щоб зміцнити зв’язки з Катаром, але при цьому напружені відносини з іншими партнерами з Перської затоки, які на той час були ворогами Дохи. Хоча Сомалі проголосило нейтралітет, його тісні зв’язки з Катаром спростували цю позицію, і відносини з такими акторами, як ОАЕ, ставали все більш напруженими. Ці напруження часто були викликані взаємною майстерністю гри і не могли бути повністю покладені на Фармаджо, але його дії часто, керувалися відчуженням і карним мисленням, що значно посилювало напругу.

Мохамуд підхопив це під час своєї кампанії, закликаючи «не мати ворогів» як вдома, так і за кордоном. Хоча гасла не часто втілюються на практиці, Мохамуд також намагався дотримуватися цієї риторики. Загальний підхід, який він застосував як до внутрішньої політики, так і до зовнішніх відносин під час свого попереднього перебування на посаді, базувався більше на консультаціях, а не на конфронтації. Якщо він дотримується тону, заданого його кампанією, зараз, коли він прийшов до влади, це дозволить Могадішо відновити деякі зіпсовані відносини та відкалібрувати інші, але підтримувати тертя з іноземними та внутрішніми колегами на керованому рівні, коли будуть вирішені нові істотні питання.

Відновлення відносин із федеральними державами-членами буде безпосереднім пріоритетом нової адміністрації. Деякі лідери держав-членів, призначені Фармажо, залишалися вірними йому до самого кінця, вважаючи, що їхні політичні долі пов’язані з його. Те, як Мохамуд орієнтується у стосунках нового уряду з лідерами, які виступали проти його приходу до влади, буде першим індикатором його прихильності до його іншого передвиборчого гасла «Без помсти». Є підстави вважати, що Мохамуд не буде домагатися централізації з такою ж енергією, як його попередник; під час свого попереднього терміну він більше підтримував федеральний шлях Сомалі, ніж нещодавню адміністрацію Фармаджо. Справді, він наглядав за розвитком більшої частини федеральної архітектури, а штати Джубаленд, Хіршабель і Галмудуг виникли під час його першого терміну. Але інколи процес був жорстким. Мохамуд ворогував з лідером Джубаленду Ахмедом Мадобе, перш ніж вони дійшли згоди щодо формування цієї федеральної держави. Його також звинувачували в маневруванні на позиціях, де його партія могла б очолити регіональні адміністрації, наприклад, у Галмудузі.

Перемога Мохамуда, ймовірно, також внесе більший баланс у зовнішню політику Сомалі. Відносини з Кенією повинні покращитися в короткостроковій перспективі з найнижчого рівня під час Фармаджо, оскільки його націоналістичні погляди часто підігрували уявлення про ворожі відносини з Найробі. Проте, хоча зміна керівництва може відновити відносини, між двома сусідами залишаються фундаментальні проблеми. Хоча Міжнародний суд ООН (МС) ухвалив у жовтні минулого року довгоочікуване рішення щодо їх спірного морського кордону, в основному на користь Сомалі, виконання цього вимагатиме співпраці. Це залишається джерелом потрясінь в Найробі. (Саме за попередньої адміністрації Мохамуда Сомалі передало справу до Міжнародного суду проти бажання Кенії.)

Мохамуду також доведеться вирішити, як підійти до іншого великого сусіда Сомалі, Ефіопії. Мохамуд був близький до попереднього уряду Ефіопії, який був замінений нинішнім прем’єр-міністром Абієм на тлі соціальних заворушень у 2018 році; ці відносини коштували йому голосів деяких депутатів, коли він намагався бути переобраним у 2017 році. Згодом Фармаджо налагодив міцні стосунки з Абієм, але вони базувалися більше на особистих відносинах, ніж на зв’язках між інституціями двох країн. Більше того, динаміка в Аддіс-Абебі за останні роки сильно змінилася. Відволікаючись на громадянську війну та інші внутрішні кризи, домінуюча роль Ефіопії в політиці Сомалі зникла. У цьому сенсі Мохамуд, швидше за все, віддасть перевагу хорошим робочим відносинам зі своїм сусідом, але погіршення позиції Ефіопії в Сомалі означає, що практична потреба Могадішо в Аддіс-Абебі не така очевидна, як була раніше.

Іншим важливим викликом для президента Мохамуда буде спроба відновити відносини з партнерами з Перської затоки, які постраждали під час політичної кризи, яка протиставила Катар деяким із його сусідів по Перській затоці на початку правління Фармажо. Гасло президента Мохамуда «Немає ворогів за кордоном» може свідчити про перекалібрування відносин у Перській затоці, коли Сомалі буде підтримувати зв’язки з Катаром, намагаючись відновити взаємодію з ОАЕ. Дві монархії Перської затоки значною мірою примирилися після домовленостей Аль-Ула на початку 2021 року, що свідчить про те, що для Сомалі дозріли умови, щоб прагнути до нормальних відносин з обома, а не підігрувати одне одному. У свою чергу, Могадішо має заохочувати Катар та ОАЕ припинити розглядати Сомалі як театр для змагань з нульовою сумою.

Якими мають бути пріоритети президента Мохамуда?

Перед президентом Мохамудом стоїть кілька нагальних завдань. Закриття виборчого циклу саме по собі є нагодою переорієнтувати розсіяних урядовців на нагальні проблеми. Але внутрішню та міжнародну ейфорію з приводу завершення виборів слід відкалібрувати з огляду на масштаби викликів, які чекають попереду.

Безпосереднім пріоритетом нової адміністрації має стати швидка гуманітарна відповідь на тривалу посуху в регіоні, яка спустошила посіви та поголів’я великої рогатої худоби. Якщо кількість опадів залишиться нижчою від середнього, мільйони людей можуть опинитися під загрозою голоду. Протягом останнього десятиліття Сомалі переживала періодичні посухи, і ключовим уроком посухи 2017 року було те, що раннє реагування та швидка мобілізація допомогли значно обмежити страждання населення. Уряду слід посилити заклики донорів до додаткових ресурсів і підготуватися до координації відповідних заходів. Гуманітарний сплеск також може принести політичні дивіденди після виборчого циклу, який мало хто з сомалійців вважав таким, що враховує їхні потреби та проблеми.

Якщо говорити ширше, то Мохамуд успадковує глибоко розділене Сомалі від поляризації, яка відбулася під час перебування на посаді Фармаджо. Звернення до політичних прихильників і опонентів у всьому суспільстві буде важливим для встановлення нового тону. Мохамуд сказав усе правильно про єдність у своїй кампанії. Тепер його адміністрація повинна прагнути об’єднати політичну еліту Сомалі, включаючи колишніх противників, навколо спільного бачення просування Сомалі вперед і відходу від нещодавньої політики розколу, перш ніж перейти до інших технічних завдань, таких як доопрацювання все ще незавершеної конституції.

Зусилля щодо досягнення більшої єдності мають також поширюватися на регіональний та громадський рівень. Мохамуду слід працювати над покращенням зв'язків між федеральним урядом і державами-членами, щоб налагодити добрі робочі відносини – для початку національні та регіональні лідери могли б відновити регулярні зустрічі, які припинилися під час Фармаджо, – але його зусилля також повинні включати вирішення великих розбіжностей всередині держав-членів, деякі з них були посилені минулими федеральними втручаннями. Наприклад, майбутнє регіону Гедо в штаті Джубаленд, куди Фармаджо направив сили національної безпеки на заміну чиновників Джубаленду на тлі інтенсивної суперечки на початку 2020 року, залишається під питанням. У регіоні Хійран, штат Хіршабелле, тривалі невдоволення політичного циклу 2020 року продовжують розпалювати сепаратистські настрої. У штаті Галмудуг бійці Ахлу Сунна Валь Джамаа, суфійської міліції, яка в минулому конфліктувала з Аль-Шабааб, просунулися на столицю штату Дусамареб за кілька днів до президентських виборів. Після завершення національного виборчого циклу ті, хто живе в цих громадах, справедливо очікують, що федеральний уряд зверне увагу на вирішення цих криз.

Мохамуд також зіткнеться з низкою довготривалих управлінських проектів і проблем. Головним у списку міжнародних партнерів Сомалі буде те, щоб нова адміністрація завершила перегляд тимчасової конституції з метою доопрацювання документа. Супутні завдання включають розвиток оточуючого середовища, в тому числі шляхом створення судових служб і комісій з прав людини та створення Конституційного суду. Мохамуду також потрібно буде продовжити економічні реформи, такі як покращення управління державними фінансами та збільшення мобілізації внутрішніх доходів, щоб досягти повного списання боргу та почати вивчення виборчих реформ, щоб підготувати основу для наступного туру національних виборів у 2026 році.

Що стосується виборчої реформи, важливо поставити реалістичні цілі. Модель «одна особа і один голос» деякий час була метою міжнародних зусиль у Сомалі – і Мохамуд уже висловив підтримку – але її виявилося важко реалізувати на практиці. Замість того, щоб наполягати на повному загальному виборчому праві в короткостроковій перспективі та підвищувати очікування, які в кінцевому підсумку можуть не виправдатися, уряд і міжнародні партнери повинні розглядати це як довгострокову мету, а тим часом все ще докладати зусиль, щоб показати значні покращення на наступних виборах, шляхом усунення недоліків, які виникли в минулих непрямих процесах, а також підвищення прозорості та загальної участі.

Безпека залишається невідкладною проблемою, за підтримки міжнародних партнерів. Багато хто продовжує турбуватися про терористичну групу «Аш-Шабааб», яке продовжує загрожувати стабільності в Сомалі та всьому Африканському Рогу, і, схоже, їх підбадьорив затяжний виборчий цикл. З цієї причини менш ніж за 24 години після голосування уряд США оголосив, що він відправить назад приблизно 450 військових, переміщених із Сомалі в останні дні адміністрації Трампа. У той же час, однак, президент Мохамуд успадковує нещодавно узгоджений план виходу Місії Африканського Союзу в Сомалі (ATMIS) до кінця 2024 року. Цей план залежить від умов на місці, найважливіший з яких стосується статусу сектору безпеки, і, зокрема, вимога до уряду Сомалі підготувати 22 825 солдатів протягом наступних трьох років, щоб вони взяли на себе охорону. Навіть під час переговорів щодо майбутнього місії бракувало подробиць щодо того, як Сомалі має виконати цю вимогу, і лише деякі міжнародні партнери, які підтримують сили, бачать ситуацію реалістичною.

Щоб мати надію на виконання цього амбітного плану, нова адміністрація повинна буде вжити швидких заходів. Згуртованість і публічний імідж військових постраждали за президента Фармаджо, який іноді використовував елементи сил безпеки для залякування та контролю своїх внутрішніх політичних опонентів. В рамках цих сил Мохамуду доведеться подбати про репутацію військових. Потім він може спробувати усунути розрив у формуванні сил, частково повернувшись до Архітектури національної безпеки 2017 року, яка була розроблена наприкінці його попереднього перебування на посаді та ратифікована під час Фармажо. Цей план, серед іншого, зосереджується на зусиллях із залучення військ від держав-членів у рамках більш федералізованого підходу до створення армії. Визначення статусу вищезазначених сил, направлених на навчання в Еритрею, та забезпечення їх повернення також мають бути пріоритетними.

Останнє, але навряд чи найменше, це тривала проблема, як керувати Сомалі в тіні Аль-Шабаб. Повстання значно розвинулося з тих пір, як Мохамуд був президентом востаннє. Зараз Аль-Шабаб більш вкорінена у суспільстві Сомалі і проникла у кілька контрольованих урядом територій, включаючи порт Могадішо, де отримує плату за захист бізнесу. У місцевих жителів поширюються підозри, що вона проникла і в державний апарат, зокрема в спецслужби. Ці звинувачення потребують ретельного розслідування, щоб відновити довіру суспільства до інституцій державної безпеки. «Аш-Шабаб» буде важко і, напевне, неможливо перемогти на полі бою. Тому уряду Мохамуда також потрібно буде розглянути невійськові варіанти та розгорнути всеосяжну стратегію для боротьби з повстанцями, включаючи вжиття заходів для перевірки можливостей діалогу як остаточного засобу припинення війни.