Поправки к Избирательному кодексу: как не пустить на местные выборы «региональные партии»

Избирательный кодекс вступил в силу чуть больше двух месяцев назад, но уже активно обсуждаются его возможные изменения, в том числе — в вопросах проведения ближайших местных выборов. В новой статье от Аналитического центра «Обсерватория демократии» разбираем, пожалуй, наиболее резонансную из озвученных властью инициатив – так называемую «поправку против региональных партий».

Закон в интересах власти

Большинство экспертов еще в январе подчеркивали, что принятая редакция Избирательного кодекса (и особенно его Книга IV о местных выборах), мягко говоря, далека от идеала. Кроме откровенных манипуляций с «полуоткрытыми списками», которые мы наглядно демонстрировали в отдельном исследовании, в тексте есть множество двусмысленностей и нестыковок.

Например, непонятно, почему был введен рекордный залог для выдвижения в областные и крупные городские советы, соразмерный с залогом на парламентских и президентских выборах, но в принципе отсутствует денежный залог для участия в выборах «низового уровня» (города до 90 тысяч, районные, поселковые, сельские советы). Также текст Кодекса оставляет пространство для толкований, можно ли одновременно баллотироваться в советы разных уровней, и может ли баллотироваться в совет кандидат в мэры. Нет однозначного ответа, может ли областная организация партии быть субъектом выдвижения кандидатов в городах областного значения с населением до 90 тысяч.

И в самой Центральной избирательной комиссии признают, что таких «белых пятен», нуждающихся в едином официальном разъяснении, в законе множество. Собственно, в том числе и поэтому ЦИК разработала свои рекомендации по изменению Избирательного кодекса – правда, опубликована почему-то только та часть поправок, которая касается первых трёх книг Кодекса.

Возможно, в ЦИК хотят дождаться окончательной позиции партии «Слуга народа» и «синхронизировать» свои рекомендации по местным выборам с «линией партии». И следует отметить, что у пропрезидентской силы уже появилась некоторая общая публичная позиция по этому вопросу, озвученная председателем партии Александром Корниенко, главой фракции Давидом Арахамией и нардепом Александром Качурой.

Три поправки, которые проговаривались спикерами «Слуги народа», сводятся к следующему:

• уменьшить денежный залог на местных выборах в 9 раз, заменив в формуле «4 минимальные зарплаты на каждые 10 тысяч избирателей» число «10 тысяч» на «90 тысяч» (соответствующий законопроект №2769 уже зарегистрирован в Верховной Раде);
• ввести партийно-пропорциональную систему для городов и городских ОТГ, начиная не с 90 тысяч населения, а с 30 тысяч;
• допускать к местным выборам только те партии, которые выдвигают списки кандидатов минимум в 2/3 областных советов.

Именно эта третья поправка, направленная против «региональных партий местных элит», может оказать наибольшее влияние на исход выборов и характер партийной системы. Давид Арахамия прокомментировал инициативу прямо: «Мы приняли Избирательный кодекс, и из-за него может появиться много региональных маленьких партиек. Нам это как большой партии невыгодно. Скорее всего, мы будем это корректировать».

Причинно-следственная связь тут несколько нарушена – «много региональных партиек» уже существуют, активно проявили себя на местных выборах-2015 и с принятием Избирательного кодекса никак не связаны. Зато глава пропрезидентской фракции ясно дал понять, что Закон будет корректироваться накануне выборов, исходя из выгод для партии власти – так что традиционная логика электорального реформирования в Украине остается неизменной.

Пока нет текста законопроекта, а только фрагменты интервью, сложно анализировать эту инициативу. Непонятно, идет ли речь о полном запрете на участие для партий, не подающих списки в 2/3 облсоветов, или же они отсекаются от участия в выборах областного уровня, но смогут выдвигать кандидатов в мэры и депутаты советов отдельных населенных пунктов. Не факт, что и в «Слуге народа» уже определились с деталями, но вектор изменений более-менее понятен – ослабить позиции «региональных элит» и не дать им участвовать в местных выборах со своими «личными» партпроектами.

Маркерный 179-й: страх перед «местными»

Именно в «региональных элитах» – популярных мэрах, латифундистах и вечных «хозяевах» своих территорий – «Слуга народа» видит главных конкурентов на местных выборах. Еще осенью Владимир Зеленский излучал решимость «перезагрузить» все региональные политические режимы и подготовить на местах альтернативных действующим мэрам кандидатов, которые с помощью бренда Зе-Команды должны «идти на победу».

Расчет на повторение сценария «мажоритарки» июля-2019, когда «ноунеймы» от «Слуги народа» только за счет силы бренда побеждали многократно переизбиравшихся действующих нардепов, перестал казаться реалистичным уже зимой. А отсылки к данным социологических исследований, по которым «Слуга народа» по-прежнему опережала всех оппонентов в разы, а ее рейтинг балансировал на отметке в 40%, выглядели нелепо в контексте местных выборов – прежде всего потому, что «универсальные» анкеты всеукраинских социологических служб не включали «региональные партии».

«Примерять» результаты таких опросов с «универсальным бюллетенем» на перспективу местных выборов – для команды президента означало закрывать глаза на реальную возможность поражения. К примеру, в Харькове стоило только провести социсследование, дополнив стандартный бюллетень условными «Блоком Кернеса», «Партией Светличной» и «Партией Фельдмана», как перспективы пропрезидентской партии уже не казались такими радужными, и ни о каких 40% речь не шла.

Повод снять «розовые очки» у «зеленых» появился благодаря довыборам в 179-м округе, где еще совсем недавно будущий губернатор Алексей Кучер громил действующего нардепа и главу облсовета с результатом 50+%. Уповая на стабильность рейтинга партии (а точнее, отсутствие мощного прироста у «старых» сил, присутствующих в парламенте), «слуги народа» игнорировали множество других маркерных вопросов, о которых говорила социология. А ведь к весне-2020 «медовый месяц» пропрезидентской партии не мог не закончиться, что и отражалось в ответах респондентов на вопросы о доверии правительству, парламенту, (не)правильном курсе развития страны итд итп.

И вот только вынужденная капитуляция Зе-Команды на 179-м округе под давлением рейтингов самовыдвиженки Юлии Светличной показала реальное соотношение поддержки «местных элит» и «новых лиц с пропрезидентским брендом». Эти номинально «парламентские» выборы по сути своей были генеральной репетицией местных со всеми традиционными атрибутами местной кампании и личностно-ориентированным голосованием за узнаваемых авторитетных кандидатов.

Даже если в день голосования будет предпринята попытка срыва выборов через «парализацию комиссий», это «техническое поражение» уже стало сигналом всем «местным элитам», что «зеленых» можно побеждать. А для «Слуги народа» – это должно послужить встряской и прощанием с иллюзиями про всесильность бренда и 100%-й эффект отождествления кандидата с партией.

Возвращаясь к институциональному измерению – вопрос для пропрезидентской силы сейчас ставится так: как увеличить роль партийных брендов и не проиграть тысячам таких локально рейтинговых «условных Светличных» по всей стране? Как раз этому и призваны способствовать поправки о переводе городов с 30 до 90 тысяч населения на партийно-пропорциональную систему, а также о недопуске к выборам «локальных» проектов.

Опыт выборов-2015

Страх Зе-команды перед «региональными элитами» в кейсе 179-го округа чем-то напоминает решение «Народного фронта» не идти на местные выборы-2015. Но эти опасения, безусловно, не беспочвенны – достаточно обратиться к опыту тех же последних местных выборов, чтобы убедиться в силе «локальных проектов».

ТОП-10 успешных кейсов «региональных партий»* на местных выборах-2015

Под «региональными партиями» в данном случае понимаются непарламентские политические силы, принимавшие в 2015 году участие в местных выборах только в одном или нескольких регионах. И хоть по Закону «О политических партиях в Украине»:

• в определении «политической партии» ее атрибутом названа «программа общенационального развития» (статья 2);
• сказано, что все партии «создаются и действуют только со всеукраинским статусом» (статья 3);
• для регистрации требуется 10 тысяч подписей, собранных в двух третях районов двух третей областей, что уже на этапе создания подчеркивает всеукраинский характер объединения (статья 10);

=> тем не менее, в Украине де-факто существует множество «региональных партий», некоторые из которых прямо акцентируют на этом в своем названии («Наш дом — Одесса», «Черкащане» и прочее).

В 2015 году успешных кейсов участия «региональных партий» в местных выборах было множество – в половине советов областей и областных центров присутствуют фракции таких «локальных проектов», бенефициарами которых выступали представители «региональных элит» (Балоги, Гереги, мэры Кернес, Труханов, Мамай и другие).

Если углубиться в местные советы Харьковской области, то относительно успешным примером локального проекта можно назвать «Волонтерскую партию Украины» (тогдашний бенефициар – Валерий Дема). В нескольких советах можно обнаружить фракции экзотической и не принимавшей участие в выборах облсовета «Партии ветеранов Афганистана». Интересный кейс малоизвестной партийной франшизы случился в Изюме, где победитель мэрской гонки Валерий Марченко баллотировался от партии «Новые лица» и провёл одноименную фракцию в горсовет.

Всего в местных советах Украины представлено хотя бы одним депутатом около 90-та партий, и здесь впору говорить о взаимосвязи избирательной и партийной системы. Предыдущий закон, регулирующий местные выборы, обязывал кандидатов в любой городской и районный совет обзавестись хоть какой-нибудь партийной франшизой, не допуская самовыдвижения. Отсюда и возник спрос на франшизы с «нейтральным названием», использующиеся локально (от одного местного совета до участия в выборах в нескольких регионах).

Сейчас же поправкой о необходимости выдвижения в двух третях областей, «Слуга народа», вероятно, рассчитывает сжать партийную систему до условных 10-15 всеукраинских брендов, из которых пропрезидентская сила была бы самой рейтинговой. Однако все ли возможные эффекты от такой инициативы просчитали в Зе-Команде?

Риски для «Слуги народа» и дилеммы «местных элит»

Предположим, анонсированные Арахамией и Корниенко изменения будут приняты и пространство для маневра «региональным элитам» ограничат. В таком случае, например, мэр Харькова уже не сможет пойти на выборы с брендом «Блок Кернеса – Успешный Харьков». Но сильно ли изменится электоральный расклад в городе, если мэр поведет свою команду в местные советы с любой другой партийной франшизой?

Стоит напомнить, что о партии «Відродження» до лета 2015-го массовый избиратель в Харькове не знал – для него это был абсолютно «нулевой бренд», что, однако, не помешало довести отождествление «Відродження» с Кернесом до максимума и получить на выборах результат, достаточный для однопартийного большинства в горсовете.

В целом, такая поправка оставляет «региональным элитам» на местных выборах несколько опций:

1. Кооптироваться в уже очередную для себя пропрезидентскую силу
2. Выбрать наиболее популярную на своей территории парламентскую оппозиционную к «зеленым» партию – вероятно, большинство сосредоточится на «Европейской солидарности», «Батьківщине» и «Оппозиционной платформе-за жизнь».
3. Консолидироваться и создать общую платформу «региональных элит» с универсальным партбрендом.

Именно третий сценарий представляется наиболее интересным. Если на парламентских выборах-2019 озвучиваемая Кернесом идея «партии мэров» в последний момент была отвергнута в пользу франшизы «Оппозиционного блока», то поправка против «региональных партий» может вновь актуализировать идею такой «партии местного самоуправления».

Выбирать есть из чего – будет ли этот альянс носить название «Доверяй делам», «Наш край», «Рідне місто» – не так уж важно. Но если «местные элиты», которые в 2015-м шли на выборы с разными «локальными проектами», договорятся о единой платформе – это будет главный оппонент для «Слуги народа» на ближайших выборах.

Возможно, единая платформа – маловероятный сценарий, и таких общенациональных «партий местного самоуправления» будет несколько (с ориентацией на разных олигархов). Но зачем «Слуге народа» самостоятельно способствовать консолидации «региональных элит» в единый/два-три партпроекта – абсолютно непонятно.

Рациональных объяснений, исключающих стратегическую ошибку – два:

1. Либо в пропрезидентской партии уже готовы открыто сотрудничать с «местными элитами», и таким образом «загоняют» популярных кандидатов к себе.
2. Либо готовы сотрудничать скрыто и создадут вспомогательный партпроект для тех, кого нельзя публично поддержать, но кто точно победит на своей территории (такой себе «Наш край 2.0.», аналогично лояльный новым хозяевам Банковой).

При первом сценарии мы увидим традиционную модель становления пропрезидентской партии, повторяющей опыт «Партии регионов» или «Блока Порошенко». С одной стороны, это будет полнейший разрыв с риторикой Владимира Зеленского образца кампаний 2019 года, имиджевый удар не только по президенту, но и по самой идее, что кланово-олигархическую систему в Украине можно трансформировать в полиархическую. Однако, с другой – тогда «Слуга народа» без проблем победит на местных выборах (в миниатюре эта модель была реализована в кейсе выборов в трёх ОТГ Купянского района 22 декабря 2019 года).

При втором сценарии, иллюзия борьбы «крепких хозяйственников» и «новых лиц» закончится их коалицией (публичной или теневой) в местных советах. Союз административного (префекты, суды, силовой блок) и электорального (популярные мэры и их фракции в советах) ресурсов будет мощным, но недолговечным, а «местные элиты» благополучно переживут еще одного президента. Разумеется, это весьма далекоидущие прогнозы, но весь предыдущий опыт кооперации президентов с «местными» заканчивался одинаково и в пользу последних.

Ни в одном из этих двух рациональных объяснений речь не идет о прежней готовности реально противостоять «местным элитам» и пытаться перезагрузить региональные политические режимы, потому как способствовать консолидации своих врагов — это отнюдь не рационально. И когда Арахамия говорит о «поправке 2/3» как способе борьбы с «региональными партийками» и «местными князьками», он или лукавит, или не понимает, какого «партийного левиафана местного самоуправления» рискует создать.

Резюме

1. В Избирательный кодекс с большой долей вероятности еще до местных выборов-2020 будет вноситься ряд изменений. Причем, наряду с «техническими правками», приводящими текст в соответствие новому административно-территориальному устройству после завершения реформы, можно ожидать и некоторых содержательных изменений. Логика этих «содержательных корректировок» незадолго до выборов остается неизменной – максимизировать ожидаемые выгоды для партии власти. Из озвученного топ-спикерами «Слуги народа» можно сделать вывод, что кардинальной перекройки двух заложенных в Кодекс избирательных систем ожидать не следует, но, как минимум, две существенные поправки пропрезидентская сила намерена внести. Во-первых, опустить порог введения пропорционально-партийной системы до городов с населением 30 тысяч (а не 90, как в действующем Законе), усилив тем самым роль партийного бренда и снизив риски повторения мажоритарного сценария довыборов по 179 округу. Во-вторых, партия власти намерена ограничить количество этих партийных брендов-участников местных выборов, прописав в Законе обязательным условием допуска выдвижение партией списков минимум в 2/3 областных советов Украины.

2. В целом, в условиях децентрализации поддержка местных властей выросла, и характерным маркером тут выступют даже не опросы о доверии тем или иным институтам, а исход выборов в 179-м округе. И если в «Слуге народа» справедливо видят именно в «местных элитах» главных конкурентов на ближайших выборах, то при этом непонятно, чем «поправка против региональных партий» поможет пропрезидентской силе. Вместо пары десятков раздробленных «персональных партпроектов» может появиться одна или несколько сильных партий консолидированных «местных элит». Часть «местных» может усилить команды «Европейской солидарности» на Западной Украине или ОПЗЖ на Юго-Востоке. Но «Слуге народа» такая поправка будет выгодна лишь в том случае, если уже принято решение открыто или кулуарно сотрудничать с действующими местными властями, «загоняя» их в пропрезидентскую партию или специально создаваемый проект-сателлит наподобие «Нашего края».

3. Руководствуясь сугубо собственными интересами, пропрезидентская команда, тем не менее, может существенно изменить партийную систему государства. Тренд на сокращение числа партий (которых сейчас более 350-ти), с одной стороны, оздоровит партийную систему, избавив ее от «коматозных проектов», которые по сути своей партиями не являются. Однако, с другой стороны, требование к партиям выдвигать списки в областные советы по всей стране, вместе с крайне высокими денежными залогами и юридической невозможностью самовыдвижения на уровне городов от 30 тысяч и больше, можно трактовать как идущее вразрез с «Европейской хартией местного самоуправления» и ограничивающее конституционные права граждан Украины. Явно дискриминационный характер таких новаций почувствуют на себе, например, партии этнических меньшинств. Почему условная «Партия венгров Украины», раз за разом переизбирающаяся в Закарпатский областной совет, не говоря уже о советах низшего уровня (например, в Берегово), должна де-факто лишиться права участия в выборах? И к каким последствиям это приведет – к мирному включению представителей этнических меньшинств во всеукраинские партии или это станет катализатором сепаратистских настроений в приграничных регионах, подогреваемых государствами-соседями? Офису президента следует тщательнее проанализировать потенциальные риски от таких изменений, потому что на данный момент решение выглядит нерациональным и таким, что уже в краткосрочной перспективе принесет только вред и «Слуге народа», и государству.

4. Учитывая эти риски, а также тренды украинской децентрализации и общеевропейской регионализации, возможно, следует не бороться с закономерным желанием «местных элит» участвовать в выборах автономно от парламентских партий, а дать им это право, разграничив в украинском законодательстве два типа партий – общенациональные и региональные. Последние смогут самостоятельно участвовать в местных выборах на своих территориях, а на парламентских каким-либо образом оказывать поддержку той или иной общенациональной партии.

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, на страницу Хвилі в Instagram