Відкриті партійні списки у проекті Виборчого кодексу: спекуляції й реалії

Ухвалення Верховною Радою у першому читанні проекту Виборчого кодексу №3112-1 було сприйняте багатьма політиками та громадськими активістами як перший переможний крок до виборчої реформи. Головною цінністю цього проекту Виборчого кодексу вважають впровадження на виборах пропорційної системи з відкритими списками при обранні депутатів рад великих міст (від 90000 виборців), обласних рад та Верховної Ради України.

Прихильники та лобісти «відкритих списків» апелюють до міжнародних організацій. Дійсно, вони рекомендують замінити розрізнені виборчі закони, прийняті у різний час і далеко не повністю узгоджені між собою, єдиним кодексом та розглянути можливість впровадження на виборах до Верховної Ради пропорційної системи на основі відкритих списків в регіональних виборчих округах.

Однак, проблема полягає у тому, що існують десятки різновидів пропорційних систем з відкритими списками, і вибір того чи іншого з десятків цих варіантів – завдання українського Парламенту. Тож давайте спрогнозуємо, який результат може дати запровадження саме того варіанту пропорційної системи з відкритими списками, який запропоновано у проекті Виборчого кодексу № 3112-1.

Оскільки самі депутати, які внесли проект цього Виборчого кодексу, визнають, що він у багатьох аспектах застарів, то не вдаватимемось в аналіз конкретних виборчих процедур і розглянемо лише механізм відкритих списків на виборах до Верховної Ради. До речі, цей механізм однаковий як у «застарілому» проекті Виборчого Кодексу так і у проекті Закону «Про вибори народних депутатів України» №1068-2, внесеному народними депутатами Віктором Чумаком, Леонідом Ємцем та іншими, за який агітували ініціатори «Великої політичної реформи». Відрізняються запропоновані системи лише виборчим бар’єром: у проекті Кодексу він становить 4%, а у законопроекті 1068 – 3%.

Суть запропонованої системи та потенційні результати її застосування

Відповідно до пропонованих у проекті Кодексу норм, на з’їзді (зборах, конференції) партія висуває кандидатів та затверджує їх черговість у загальнодержавному виборчому списку. Також затверджується розподіл висунутих кандидатів по регіональних виборчих списках та їх черговість у них.

Проектом передбачено утворення 27 виборчих регіонів (Таблиця 1)

Для того щоб показати, як відбудеться розподіл мандатів всередині партії, ми застосуємо моделювання, використавши результати голосувань за партійні списки на позачергових виборів народних депутатів України 26 жовтня 2014р. Як показав минулий досвід моделювання Закону України «Про місцеві вибори», такий підхід дозволяє достатньо точно спрогнозувати можливі результати застосування запропонованої системи.

Відповідно до тих результатів 4% бар’єр (як у Виборчому кодексі) подолали б сім партій.

При цьому, за запропонованою у проекті Виборчого кодексу виборчою системою виборча квота становила б 28 780

Виборча квота [ціла частина]= [Кількість голосів, які отримали партії, що подолали бар’єр – 12 951 099] / [кількість місць у раді – в нашому випадку 450]

Наступний крок полягає у визначенні кількості мандатів, отриманих регіональними виборчими списками кандидатів від партій.

Для цього ми кількість голосів, отриманих кожною партією, яка подолала 4% виборчий бар’єр, поділимо на виборчу квоту, тобто 28780. Ціла частина отриманої частки становить кількість депутатських мандатів, що отримали кандидати у депутати, включені до відповідного регіонального виборчого списку від цієї партії. При цьому залишаються невикористані голоси виборців.

(натисніть на зображення таблиці, щоб переглянути її у повному вигляді)

Якщо підсумувати кількість розподілених між партіями в усіх регіонах мандатів та кількість невикористаних (нерозподілений) голосів у кожному регіоні, то ми отримаємо результати, відображені у таблиці нижче.

Тобто через регіональні списки партій, на черговість кандидатів у яких і впливають виборці своїм голосуванням, було розподілено 359 мандатів з 450. Решту, тобто 91 мандат, будуть розподіляти через загальнодержавні виборчі списки залежно від кількості невикористаних голосів за партію, яка залишилась після розподілу місць у парламенті у розрізі виборчих регіонів. Для цього ці невикористані голоси для кожної партії ділять на виборчу квоту. Партія отримує кількість мандатів, яка відповідає цілому числу від такого ділення. Якщо ж залишаються нерозподілені мандати, то по одному додатковому мандату отримують ті партії, які мають більші залишки голосів після ділення їхніх нерозподілених голосів на виборчу квоту.

Отже, фінальний розподіл мандатів виглядатиме наступним чином:

Як видно з Таблиці, чим менший відсоток голосів отримала партія, тим більша частка мандатів розподілятиметься не за регіональними, а за загальнодержавними виборчими списками. Черговість проходження до парламенту кандидатів у загальнодержавних списках визначатиметься не виборцями, а партією, тобто фактично – партійним керівництвом – якщо враховувати особливості внутрішньопартійної демократії в Україні.

Чи дійсно впливатимуть виборці на черговість розподілу мандатів між кандидатами у списках?

Прихильники запропонованої у законопроекті виборчої системи стверджують, що вона суттєво зменшуватиме вплив партійного керівництва на визначення черговості розподілу мандатів між кандидатами, включеними до виборчих списків. Навпаки, стверджують вони, – ця черговість визначатиметься виборцями. Чи відповідає таке твердження дійсності?

Перш за все, якщо ж зменшувати виборчий бар’єр до 2% чи 1%, як це пропонують деякі прихильники «оновлення влади», то як показувало моделювання, до Верховної Ради могли б потрапити політичні сили, які не матимуть жодного депутата від регіонального списку – всі мандати такі партії б отримали через загальнодержавний список, черговість розподілу мандатів у якому визначається партією, а не виборцями.

Мандати, отримані через загальнодержавний список називають ще компенсаційними, і якраз їх і можуть використати партії щоб провести «потрібних» їм людей (у тому числі спонсорів партій та партійних функціонерів), поставивши їх на відповідні вищі місця у виборчому списку.

Як видно з таблиці, прохідні партії, майже гарантовано можуть резервувати 9 місць для «потрібних» кандидатів у загальнодержавному виборчому списку.

По-друге, проектом Виборчого кодексу передбачено докорінну зміну форми виборчого бюлетеня та порядку голосування. Згідно з пропонованими нормами, для результативного голосування, виборець повинен обов’язково вписати порядковий номер регіонального партійного списку, який він підтримує, та, за бажанням – порядковий номер кандидата у цьому списку, якщо виборець підтримує конкретного кандидата у цьому списку. Такий механізм може спричинити певні технологічні проблеми: необхідність встановлення у кабінах для голосування інформаційних стендів з офіційними списками кандидатів від партій у виборчому регіоні, необхідність внесення до таких списків змін за допомогою штампа «Вибув», ризики викрадення чи пошкодження таких списків, використання при їх виготовленні дрібних шрифтів, які виборцям буде складно розпізнати, тощо. Також підвищуються ризики неправильного заповнення бюлетеня – наприклад, вписування до нього лише порядкового номера кандидата без номера партійного списку, що робить його недійсним.  Необов’язковість вписування порядкового номера кандидата провокує партії у своїй агітації закликати виборців вписувати лише порядковий номер партії, що б зменшити їх вплив на черговість отримання мандатів. І якщо так випадково трапиться, що виборці впишуть до бюлетенів лише номери партійних списків, то мандати між кандидатами у регіональному списку розподілятимуться відповідно до місць, затверджених партією – результат буде як у системі із закритими списками.

Окрім того за проектом Виборчого кодексу кандидати не матимуть права утворювати власні виборчі фонди і, відповідно, фінансувати свою передвиборну агітацію, таке право є лише у партій. Відповідно агітувати вони будуть щоб виборці вписували лише номери партій, або кандидатів, які вигідні керівництву. Також можлива ситуація, коли «піарити» будуть кандидатів, які будуть виконувати роль «локомотивів» – за рахунок власного позитивного рейтингу витягувати весь регіональний список, даючи можливість отримати і мандати менш «привабливим» кандидатам. Так нині і працює система з закритими списками, коли виборці фактично голосують за лідера (лідерів) списку, а до Верховної Ради потрапляють і ті, про кого виборці нічого не чули.

Тож система, де під парасолькою загальнодержавного закритого виборчого списку, знаходяться регіональні «відкриті», робота по кандидатах в яких може вестись як і по закритих, з якісно іншою формою бюлетеня та порядком його заповнення, неможливістю утворення власних виборчих фондів кандидатами, з ймовірним зниження виборчого бар’єру в ході доопрацювання проекту Виборчого кодексу, може створити умови, коли до Верховної Ради потраплять партії, на черговість отримання мандатів якої виборці де-факто не впливали. І перелік депутатів від таких партій, був би таким же, як і при виборах з закритими списками.

Чи зупинить політичну корупцію і торгівлю місцями у списках запропонована система?

Наступною тезою прихильників запропонованої системи є те, що вона, мовляв, покладе край політичній корупції та підкупу виборців. Стверджується, наприклад, що при впровадженні нової системи підкуп виборців зникне «як роса на сонці», та «стане нерентабельним через розміри регіональних округів».

На підтримку тези наводиться декілька аргументів:

• вибори проводяться у великих округах, які буде важче «купити»;
• для визначення кількості місць, які отримає кожна партія, використовуватиметься загальнодержавне квота, і яку буде складно прорахувати до дня голосування;
• на черговість розподілу мандатів у списках впливатимуть виборці, а не партійні «вожді».

Знову ж таки – всі ці аргументи – лише припущення, які можна досить легко спростувати. Відзначимо, що у загальноукраїнському масштабі дійсно складніше впливати на результати виборів за рахунок підкупу виборців та зловживання адміністративним ресурсом. Проте запропонована система – це не лише голосування за партійні бренди, а й за конкретних кандидатів у відповідних регіональних списках. Також виборчі регіони значно менші від загальнодержавного , і кандидат від прохідної партії, щоб отримати мандат, може набрати необхідну кількість голосів (для гарантованого – не менше виборчої квоти) лише на частині території свого регіону.

А потенційну виборчу квоту на виборах відносно легко спрогнозувати провівши загальнонаціональне соціологічне опитування щодо явки виборців та їх уподобань (скільки отримають прохідні партії) у день голосування. Відповідно, визначивши приблизну величину майбутньої виборчої квоти та обравши «зручну» партію (партію, яка має шанси на подолання виборчого бар’єру), недобросовісному кандидату та його команді достатньо «простимулювати» виборців для того, щоб вони віддали заплановану кількість голосів. Не виключає запропонована система і того, що кандидати від однієї або різних партій, прорахувавши виборчу квоту, поділять між собою виборчий регіон і сфокусують агітаційну та мобілізаційну діяльність в тих його частинах, де рівень їх підтримки вже є достатнім або має значний потенціал для зростання. А «нарізка» виборчих регіонів дозволяє чинним депутатам-мажоритарникам (за винятком 3-х) проводити відповідну роботу в тих самих округах, в яких вони обирались раніше. На останніх чергових виборах до Верховної Ради 2014 року 71 мажоритарник набрав у своєму окрузі більше голосів, ніж виборча квота у наведеному вище моделюванні.

Крім того, при задіянні політичної корупції ця система є навіть більш вразливою, ніж існуюча змішана (точніше – паралельна) система, за якою обрана діюча Верховна Рада. За існуючої системи кандидат-мажоритарник забезпечує собі перемогу шляхом отримання відповідної кількості голосів, використавши всі методи, які дозволяють його моральні принципи та ресурси. А непопулярний кандидат-списочник зможе придбати прохідне місце у списку. За запропонованої системи кандидату потрібно:

1. домовитись з партійним керівництвом про те, щоб його було включено на відповідне місце у загальнодержавному списку;
2.  домовитись з партійним керівництвом про висування у «зручному» виборчому регіоні, де він матиме певні шанси на обрання;
3. створити схему роботи на території виборчого регіону, яка дозволить отримати необхідну кількість голосів.

Тож враховуючи існуючий рівень політичної культури та фактичну відсутність покарань за виборчі злочини, запропонована система може не послабити, а, навпаки, посилити політичну корупцію.

Традиційно вважається, що пропорційні системи, забезпечуючи частку представництва тих чи інших партій відповідно до рівня їх підтримки виборцями у день голосування, стимулюють розвиток партійної системи. Чи є справедливою ця теза для пропорційної системи з відкритими списками у запропонованому варіанті?

Насправді, можливість голосування й за конкретних кандидатів у списку дозволяє партіям втілювати різні сценарії виборчих кампаній – акцентуючи агітацію на партійному бренді чи на певних кандидатах.

Випадки, коли за основу береться «розкрутка» партійного бренду, ми описували раніше. Такий сценарій може дати результат, як і при закритих списках. І відповідно, стимулювати розвиток партійної системи це не буде.

А от непопулярним партіям, рейтинги підтримки яких перебувають у межах статистичної похибки, для подолання загальнодержавного виборчого бар’єру потрібно залучити до своїх виборчих списків відомих регіональних лідерів, зірок шоу-бізнесу та бізнесменів, і сконцентрувати агітаційну кампанію на «розкрутку» цих осіб у відповідних виборчих регіонах. При такому сценарію, є ймовірність, коли партія, якій довіряють 1-2% виборців, за рахунок таких відомих особистостей отримає, наприклад, 10-20% голосів.

Чи поділятимуть, обрані від такої партії депутати, партійну ідеологію та програму? Скоріш за все ні. Оскільки обраний депутат вважатиме результат свого обрання не стільки заслугою партії, скільки своєю послугою партії, якій вдалося за рахунок нього та інших таких він потрапити до парламенту. За таких умов може суттєво послабитись внутрішньофракційна дисципліна. В той же час, реальні партійні активісти, які поділяють партійну ідеологію, можуть взагалі бути не висунуті на виборах, оскільки для їхньої перемоги партії необхідно інвестувати значні ресурси в агітаційну кампанію по їх просуванню.

Практика багатьох країн, які впровадили пропорційну систему з відкритими списками (Бразилія, Індонезія, Польща, Словаччина та ін.) не забезпечивши перед цим стабілізацію партійної системи свідчить про те, що така виборча система мала негативний вплив на стабільність партійної системи (1, 2, 3, 4).

Чи забезпечує запропонована система справедливе регіональне представництво?

У більшості країн Європи, в яких вибори проводяться у декількох багатомандатних округах, рівень представництва того чи іншого округу в парламенті є пропорційним до зареєстрованої у такому окрузі кількості виборців. Також є варіанти коли кількість мандатів від регіону розраховується від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні. Натомість запропонована проектом Виборчого кодексу система ставить рівень представництва виборчих регіонів у залежність від кількості голосів, отриманих партіями, які подолали виборчий бар’єр: чим більше прохідні партії отримають голосів, тим більше депутатів буде обрано у виборчому регіоні за регіональними партійними списками.

Тому, відповідно до результату моделювання, Одеську область за запропонованої у проекті Виборчого кодексу системою представлятиме менше депутатів, ніж Тернопільську, в якій двічі менше виборців.

При такому підході до розподілу мандатів кількість по кожному регіону і в цілому по всіх сильно залежить від того, скільки партій подолало бар’єр, скільки переможці набрали голосів і де у них був розміщений базовий електорат. І якщо при результатах, як у 2014р., західні області були б представлені краще, бо переважна більшість активних виборців віддала голоси за прохідні партії, то при результатах як у 1998р., вони б були навпаки мали гірше представництво – бо багато голосів там отримав непрохідний блок партій «Національний фронт».

Скільки мандатів отримали б партії на різних виборах, якби вибори відбувалися за системою, пропонованою у Виборчому кодексі (моделювання, 1998-2014).

Інтерактивна візуалізація дозволяє самостійно вивчати дані.

При виборі року виборів, за замовчуванням на діаграмі та карті відображається сумарна кількість мандатів отриманих політичними силами за регіональними списками та за загальнодержавним списком (контури України на карті в правому кутку).

Натиснувши на назву політсили у таблиці – можна побачити розподіл мандатів за нею (дочекайтесь завантаження) .

Підсилити диспропорційність представництва регіонів у Верховній Раді може розподіл мандатів у  загальнодержавних партійних списках. Адже там мандати розподілятимуться в порядку черговості, визначеному партією, а отже, якщо перші місця у такому списку займаютьпредставники регіону, який вже став передпредставленим за результатами розподілу мандатів між регіональними списками, то такий регіон за результатами остаточного розподілу мандатів стане ще більш перепредставленим. Це провокує ризик поглиблення регіональних протиріч у парламенті, які в кінцевому підсумку можуть дестабілізувати внутрішньополітичну ситуацію в державі і посилити прояви сепаратизму. Нерівномірність представництва регіонів може спричинити і нерівномірне навантаження на депутатів по роботі з виборцями: у перепредставлених регіонах на кожного депутата припадатиме значно менша кількість виборців, ніж в регіонах, в яких було обрано невелику кількість депутатів.

Також у проекті Виборчого кодексу передбачається включення Автономної Республіки Крим та Севастополя до виборчого регіону, сформованого з Херсонської області. А тимчасово непідконтрольні Україні окремі райони Донецької та Луганської областей включатимуться до виборчих регіонів, сформованих у існуючих адміністративних межах цих двох областей. Такий підхід, як стверджують прихильники запропонованої системи, забезпечить обрання конституційного складу парламенту. Але виникає питання, а чи будуть сприймати обраних у таких виборчих регіонах депутатів, як представників непідконтрольних Україні територій? І як це може вплинути на врегулювання конфлікту на Сході держави?

Дехто з прихильників запропонованої системи не вбачає у цих ризиках особливих проблем, стверджуючи, що в Україні діє принцип вільного мандату, за якого народний депутат представляє весь український народ, а не виборців окремої території. Така аргументація суперечить іншим тезам апологетів цієї системи, які наголошують на тому, що вона має зміцнити зв’язок обраних депутатів з виборцями. Якщо виходити з того, що депутат представляє весь народ України, то вибори потрібно проводити за пропорційною виборчою системою із закритими партійними списками з голосуванням у загальнодержавному окрузі, як у 2006 та 2007 роках, адже за цієї системи депутат не прив’язаний до того чи іншого регіону. Про те ми знаємо, які та система на практиці мала наслідки для підзвітності та політичної відповідальності обраних депутатів, і як «позитивно» вплинула на роботу парламенту. Саме ці наслідки частково зумовили повернення до змішаної (паралельної) виборчої системи у 2011 році, яка до певної міри поновила зв’язок народних обранців з тими, хто віддав їм свій голос.

Чи забезпечує запропонована система появу «нових облич» у політиці та обрання популярних кандидатів?

Апелюючи до того, що запропонована у проекті Виборчого кодексу виборча система стимулює політичну конкуренцію, її прихильники стверджують, що вона призведе до оновлення політичних еліт. Насправді, якщо аналізувати склад чинного парламенту, то можна побачити, що переважна більшість представників громадського сектору, журналістів та «нових облич» потрапила до нього лише завдяки тому, що їх було включено до прохідної частини закритих виборчих списків. Бо в одномандатних округах, їхні шанси на перемогу були мінімальними, адже потребували популярності серед виборців округу та відповідних ресурсів на проведення агітаційної кампанії. А пропонована нова система буде змушувати «нові обличчя» боротися за мандати у виборчих регіонах, адже «гарантовані» мандати з загальнодержавного виборчого списку будуть зарезервовані за партійним керівництвом та «потрібними» людьми. І при цьому політичному неофіту не маючи можливості самостійно обирати виборчий регіон, без власного виборчого фонду потрібно набрати необхідну кількість голосів, яка, скоріш за все, більша ніж та в середньому якої було достатньо, щоб обратися по округу у 2014р. Тож шанси на перемогу такого кандидата, хід кампанії якого, цілком залежить від керівництва партії, менші ніж у самовисуванця в одномандатному окрузі зразка 2012-14рр.

Більш імовірною за запропонованої системи є ситуація, коли до парламенту буде переобрано чинних депутатів-мажоритарників, які балотуватимуться або від тих самих партій, що і у 2014 році, або від інших чи «нових» партій, які почнуть «світитись» напередодні виборів.

Запропонована система також не гарантує обрання до парламенту кандидатів, які користуються значним рівнем підтримки виборців у регіонах: кандидат може мати найбільшу частку голосів виборців в регіоні, але якщо він балотуватиметься від «непрохідної» партії (яка не зможе подолати виборчий бар’єр), то він не буде обраний.

Імовірність кардинального оновлення складу парламенту зменшується і через те, що проектом Виборчого кодексу всупереч Копенгагенському документу ОБСЄ не передбачено можливості самовисування списків незалежних кандидатів, а також через виборчий бар’єр, який є «непідйомним» для багатьох наявних та потенційних нових політичних проектів, у тому числі започаткованих громадськими активістами.

Висновки

Хоча ідея запровадження на парламентських виборах пропорційної виборчої системи з відкритими списками рекомендована до розгляду низкою міжнародних організацій та відображена у Коаліційній угоді 2014 року, яка все ще не втратила чинність, реалізація цієї ідеї потребує належного обговорення і чіткого розуміння потенційних наслідків. У європейських державах, які обирають національні парламенти за пропорційною системою з відкритими списками, кожна з таких систем є унікальною і пристосованою до політичних і правових реалій відповідної держави. В проекті Виборчого кодексу запропоновано лише один з десятків можливих варіантів пропорційних виборчих систем з відкритими списками, до того ж – у нетиповому для європейських країн варіанті, в якому представництво регіонів залежить від кількості голосів відданих за прохідні партії, а не кількості зареєстрованих у регіоні виборців. Багато експертів з виборчої тематики активно лобіюють впровадження саме цього варіанту «відкритих списків» і розглядають його мало не в якості панацеї від усіх хвороб національної політики.

Мовляв, нова система зведе нанівець підкуп виборців та зловживання адміністративним ресурсом, подолає політичну корупцію, приведе «нові обличчя» у політику, усуне олігархів від процесу прийняття рішень, стимулюватиме внутрішньопартійну конкуренцію. Свого часу багато хто розглядав систему із закритими партійними списками, яку використовували у 2006 та 2007 роках, панацеєю від хвороб змішаної (паралельної) системи, за якою проводив вибори «олігархічний режим» одного з попередніх президентів. Практика 2006 та 2007 років продемонструвала ілюзорність багатьох цих сподівань. Тому, без ретельного осмислення можливих наслідків застосування пропонованої у проекті Виборчого кодексу системи, її впровадження також може призвести до масових розчарувань як серед виборців, так і серед партій та експертного середовища.

Наведений тут аналіз можливих наслідків застосування запропонованої системи свідчить про те, що багато наївних сподівань ініціаторів системи ризикують не справдитись. З огляду на це остаточному рішенню щодо можливості її застосування на практиці мають передувати серйозні експертні дискусії та аналіз не лише позитивних, але і негативних уроків країн, які опробували «відкриті списки» на практиці.

Джерело: Український центр суспільних даних

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, страницу «Хвилі» в Facebook, Facebook автора