Правила игры для местных выборов: что хотят изменить в законе

Несмотря на то, что до конституционной даты местных выборов – уже меньше года, остается открытым вопрос электоральной системы, по которой украинцы будут избирать своих представителей в органы местного самоуправления. В середине сентября Владимир Зеленский воспользовался правом президентского вето в отношении принятого парламентом Избирательного кодекса, а в октябре в открытом доступе появилась Концепция изменений законодательства о местных выборах.

Рабочая группа при Министерстве развития громад и территорий подготовила основу для будущего закона о местных выборах, который должен быть принят после внесения изменений в Конституцию, касающихся административно-территориального устройства. По оценкам самих авторов Концепции, этого следует ожидать не ранее февраля 2020 года. В предыдущей статье мы разбирали специфику действующей избирательной системы и проводили моделирование ее возможных эффектов на примере Харькова. Аналогичное исследование электоральных моделей, предложенных в министерской Концепции – в новом материале Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Изменение системы: что предлагает Концепция

Основной проблемой действующей избирательной системы авторы Концепции считают то, что она не гарантирует представительства всех округов в советах (этот тезис справедлив для областного, городского и районного уровней – везде, где в 2015-м году использовалась пропорциональная персонифицированная система). Также, кроме этой неравномерности представительства, в Концепции отмечается излишняя «партизация» органов местного самоуправления (вероятно, речь идет о невозможности самовыдвижения кандидатов на выборах в областные, городские и районные советы).

Каким же образом предлагается решить эти проблемы, и не создаются ли в процессе такого «решения» новые? Для каждого уровня выборов в Концепции дается две альтернативные системы «для возможного поиска политического компромисса», но при этом Минрегион недвусмысленно высказывает собственную позицию – «оптимальной является мажоритарная система для выборов депутатов советов всех уровней».

Ранее этот же тезис о «мажоритарке» озвучивал глава предвыборного штаба «Слуги народа» Александр Корниенко, так что вероятность такого сценария со всеми его возможными последствиями достаточно высока (как бы странно это не выглядело на фоне майских заявлений Владимира Зеленского по поводу «коррупционной мажоритарки»).

Областные и районные (окружные[1]) советы.

Предложение 1.1: мажоритарная система относительного большинства с 1-5 мандатами.

Каждая громада (ОТГ, если выборам будет предшествовать административное завершение процесса объединения громад) получает свою «квоту» мандатов в соответствующий совет. Далее, громада делится (при необходимости) на многомандатные округа (до 5-ти мандатов в одном округе), при этом алгоритм этого деления не уточняется. Если «квота» громады меньше единицы (возможно для небольших ОТГ на выборах в областной совет), то такие громады объединяются в один округ. Кандидаты в округах могут баллотироваться путем самовыдвижения, а также быть выдвинуты соответствующими местными организациями партий (районными или областными), причем от одной партии может быть столько кандидатов, сколько мандатов распределяется в округе. Избиратели голосуют за одного кандидата (авторы предусматривают возможность, но не рекомендуют традиционное для «многомандатной мажоритарки» наделение избирателя несколькими голосами), а избранными от этого округа считаются те M кандидатов, которые набрали больше всего голосов (где М = количество мандатов округа).

Предложение 1.2: модификация действующей пропорциональной персонифицированной системы.

Принимая за основу действующую систему, авторы предлагают увеличить количество мандатов, распределяемых в каждом округе, минимум, вдвое. В многомандатных округах (2-3 мандата в каждом) партии выдвигают своих кандидатов (соответственно по 2-3 на округ, максимум), а также (новшество) допускается самовыдвижение. Избиратели получают один бюллетень, в котором голосуют за одного кандидата (голос одновременно расценивается как голос за соответствующую партию-субъекта выдвижения). На первом этапе распределения мандатов их получают кандидаты, занявшие первые места в каждом округе – таким образом, каждый округ гарантированно будет представлен, как минимум, одним депутатом. На втором этапе (аналогично действующей системе) подсчитываются все голоса, набранные каждой партией (голоса партии = сумма голосов, поданных за всех ее кандидатов во всех округах). Пропорционально этим суммам между партиями распределяются оставшиеся мандаты (формальный проходной барьер отсутствует), персональный состав депутатов определяется внутрипартийными рейтингами (как и сейчас, хотя альтернативно предлагается другой способ формирования внутренних рейтингов – по «процентному вкладу» в общую сумму голосов партии).

Городские советы и советы ОТГ

Предложение 2.1: мажоритарная система относительного большинства в многомандатных округах.

Аналогично «предложению 1.1.» на выборах в советы городов и ОТГ вводится мажоритарная система относительного большинства. Территория громады делится на округа, в каждом из которых распределяется от 2-х до 5-ти мандатов (то есть в отличие от уровня районных и областных советов исключаются одномандатные округа). В округах кандидатов выдвигают партии (причем, может быть несколько кандидатов от партии в округе – не более числа распределяемых в округе мандатов), а также допускается самовыдвижение. У избирателя есть один голос, который он подает за одного кандидата. Победителями считается несколько (по числу мандатов округа) кандидатов, набравших больше голосов, чем остальные.

Предложение 2.2: модификация действующей пропорциональной персонифицированной системы.

Эта модель также подобна системе, описанной в «предложении 1.2.» с уточнением, что оптимально образовывать трёхмандатные округа. В каждом таком округе партии выставляют от 1-го до 3-х кандидатов, допускается самовыдвижение, а избиратель имеет один голос, который подается за одного кандидата. В каждом округе кандидат, набравший относительное большинство голосов, становится победителем. Оставшиеся две трети мандатов в ОТГ/городе распределяются по пропорциональной персонифицированной системе без формального проходного барьера.

Численность советов

Предложение 3.1.

В концепции предложены ориентировочные нормативы соотношения численности избирателей и количества депутатов в совете громады, которые предполагают существенное сокращение, прежде всего, для крупных населенных пунктов.

Для областных и районных (окружных) советов формула расчета привязана не к численности избирателей непосредственно в области/округе, а к количеству и размеру громад на указанной территории.

Таким образом, размер каждого районного (окружного) и областного советов рассчитывается как сумма мандатов, положенных каждой входящей в него громаде.

Предложение 3.2.

Альтернативное предложение для советов громад (в т.ч. горсоветов) расписано по минимуму и привязывается к числу функций (полномочий), возложенных на совет. Далее авторы лаконично указывают, что «ориентировочно – 45 мандатов», причем это количество является нормой для всех советов громад, вне зависимости от количества избирателей.

Для районных (окружных) и областных советов авторы предлагают простую формулу – размер совета равен количеству громад на соответствующей территории, умноженному на два, а квота каждой громады = 1 + (число избирателей в этой громаде, деленное на всех избирателей области, умноженное на количество громад). Например, для Харькова = 1 + (1 093 435 / 2 109 118 * 59) = 32 мандата при размере совета 59 * 2 = 118 мест.

Выборы глав населенных пунктов любого уровня

Предложение 4.1.: мажоритарная система решающего преимущества

Победителем признается кандидат, в первом туре выполнивший одно из двух условий:

(а) набравший более 50% голосов избирателей;

(б) набравший менее 50%, но с отрывом от второго места – более 10-20% (конкретный размер этой разницы авторы предлагают уточнить дополнительно).

Появление этого второго условия, по замыслу авторов, позволит снизить необходимость в проведении второго тура и тем самым сэкономить бюджетные средства, а также «будет способствовать консолидации громады».

Оценка возможных негативных эффектов: 10 замечаний к Концепции   

Мажоритарные предложения 1.1. и 2.1.

1. Мажоритарные системы задают гораздо более высокий реальный проходной барьер, «консервируя» советы. Если взять за основу рекомендуемое деление на трёхмандатные округа, то для гарантированного прохождения в совет кандидату нужно набрать более 25% голосов (расчет по формуле: N = 100% / M+1, где N – необходимый процент для гарантированного прохождения, а М – число мандатов, распределяемых в округе). Чем меньше мандатов в округе – тем выше реальный проходной барьер и «закрытее» совет. Исходя из актуальной социологии в Харьковском регионе «в игре» остаются кандидаты буквально от трёх партий, а также — точечно самовыдвиженцы.
2. Особенно вне областных центров главными бенефициарами такой системы и относительно автономными от партийно-электоральных раскладов игроками станут местные латифундисты (а опция самовыдвижения позволит им вообще не выстраивать никакой партийно-идеологической платформы). Эффекты «контролируемого голосования», которые на общенациональных выборах традиционно проявляются только на спецучастках, при мажоритарной системе на местных выборах могут стать повсеместным трендом в сельской местности.
3. Главный изъян мажоритарных систем – даже не столько пресловутые «сетки», «гречка» и «лавочки» (при пропорциональных моделях «технологиями» прямого и непрямого подкупа, админресурсом итп вполне могут пользоваться и партийные штабы), сколько рост диспропорциональности, то есть увеличения процента голосов, которые никак не конвертируются в мандаты. Если при пропорциональной системе таковыми являются только голоса, поданные за партии, не преодолевшие проходной барьер (на последних выборах в Верховную Раду – 21,7%), то при мажоритарных моделях «потерянных» и «излишних» голосов – существенно больше. Например, при трёхмандатном округе «потерянными» будут все голоса, поданные за кандидатов не из первой тройки, «излишними» – каждый голос свыше 25%, набранный любым кандидатом из первой тройки.
4. Из текста Концепции непонятно, образуются ли округа для районных и областных советов действительно пропорционально числу избирателей или соответственно алгоритмам, описанным в нормативах предложений 3.1. и 3.2. (там эта пропорция нарушается в пользу маленьких громад и с дискриминацией избирателей крупных населенных пунктов). Вероятно, обтекаемые формулировки о «приблизительной пропорциональности» нуждаются в принципиальных уточнениях. В целом, Концепция оставляет широчайшее поле для стратегических манипуляций с формированием округов – мажоритарные системы в гораздо большей степени незащищены перед подобными манипуляциями с определением числа мандатов в округах, границ округов (“gerrymandering”) и неравного «веса» голосов в разных округах (“malapportionment”).

Мажоритарная система (4.1.) решающего преимущества для выборов местных глав

5. Появление лазейки (отрыв в 10% от второго места) для избрания главы без второго тура, во-первых, снижает электоральную легитимность победителя (всё-таки 50+% — убедительнее, чем условные 30%), во-вторых, усиливает роль технических кандидатов. Если при нынешней модели клоны-однофамильцы или заведенные на электоральное поле оппонента технические кандидаты не могут прямо повлиять на результаты второго тура (их сверхзадача – корректировать результаты первого тура и не пустить во второй оппонента), то в предложенной авторами системе влияние таких технологий на исход значительно увеличивается. В целом, отмена второго тура выгодна, скорее, действующим мэрам и позволит избираться кандидатам, чей антирейтинг превышает уровень поддержки (при условии раздробленности оппозиционных кандидатов, которую, мэры традиционно искусственно стимулируют).

Альтернативные предложения 1.2. и 2.2.: модификации действующей системы

6. Предложения по модификации действующей системы действительно выглядят более приемлемыми, чем введение повсеместной «мажоритарки». По сути, это формат смешанной избирательной модели, в которой половина мандатов распределяется между победителями в округах, а вторая половина – пропорционально между партиями. Тем не менее, очевидно, что привнесение мажоритарной составляющей в распределение мандатов приведет к существенному росту диспропорциональности, по сравнению с действующей системой. Тем более, что речь идет о мажоритарной системе относительного большинства с возможностью выдвижения нескольких (по числу мандатов в округе) кандидатов от каждой партии – а значит, можно предположить, что победители в округах будут выигрывать с весьма скромными показателями процентов.
7. Возможность выдвижения более чем одного кандидата от партии абсолютно ломает идею внутрипартийного рейтинга, согласно которому распределяется вторая часть мандатов (в порядке убывания набранных кандидатами от одной партии процентов). Если в 2015-м году этот рейтинг часто оказывался в заложниках электоральной географии – «проходными» становились кандидаты, закрепленные за округами, где у партии традиционно сильнее поддержка – то теперь партиям будет еще легче «программировать» очередность, оставляя нужных кандидатов единственными представителями партии в округе и позволяя им аккумулировать весь партийный электорат.
8. Первое, что предлагают авторы в этих модификациях (1.2. и 2.2.) – увеличить количество мандатов, распределяемых в округах, минимум вдвое (чтобы появилась возможность гарантированного представительства каждого округа путём наделения мандатом кандидата, набравшего относительное большинство голосов). Это означает, что даже если оставить неизменной численность депутатов в советах, округа нужно вдвое укрупнить (а с учетом предложений 3.1. и 3.2. о сокращении числа депутатов в некоторых советах – часть округов укрупнить еще больше). В итоге, такое укрупнение приведет к распространенной ситуации, когда отдельные громады не будут иметь своих представителей в областных советах, а ведь это авторы и считают главным недостатком нынешней модели, из-за которого она нуждается в модификации.

Предложения об алгоритмах расчета численности советов 3.1. и 3.2.

9. Когда речь идет о формировании таких органов местного самоуправления, как областные или районные советы, сразу появляется дискуссионный вопрос приоритета – важнее обеспечить конституционный принцип равенства голосов украинских граждан или представительство всех громад (по аналогии с верхними палатами парламентов), вводя «положительную дискриминацию» для маленьких населенных пунктов? Авторы концепции выбирают второй подход, что явно прослеживается в обоих предложениях. И, к примеру, с точки зрения жителя громады города Харькова, все предложенные алгоритмы носят абсурдно дискриминационный характер. Так, согласно предложению 3.1., размер Харьковского областного совета должен составить 126 депутатов, из которых громаду города Харькова (52% избирателей региона) будут представлять 9 депутатов (7%). Согласно предложению 3.2. – 52% избирателей региона будут представлять 32 депутата из 118-ти (27%). Апогеем нивелирования принципа равенства голосов избирателей становится предложение 3.2. в отношении размеров советов ОТГ (и горсоветов) – абсолютно все советы сделать одинаковыми по 45 депутатов. Кстати, согласно предложению 3.1. харьковский городской совет должен стать еще меньше – 32 депутата (максимально предусмотренный размер для совета громады, хотя населенные пункты с количеством избирателей в десятки или даже сотни раз меньше будут иметь примерно такую же численность в диапазоне 18-25 мандатов).
10. И если бы этот тренд на сокращение был повсеместным и более-менее пропорциональным, с ним можно было бы согласиться, однако оба алгоритма расчетов 3.1. и 3.2. (особенно первый) буквально раздувают 2-й уровень местного самоуправления – районные советы. Например, Харьковский районный совет, в котором действительно много громад, как и в любом «опоясывающим» областной центр районе, согласно расчетам квот из алгоритма 3.1. должен увеличится почти в четыре раза – с нынешних 42-х до 152-х мандатов. То, что это больше, чем в областном совете – авторов, судя по всему, не смущает (предложение 3.2. в этом отношении умереннее)

Выводы

1. Презентованная Концепция усовершенствования законодательства о местных выборах выглядит крайне эклектично и содержит в себе два альтернативных пути изменения избирательной системы. Первый и приоритетный, по мнению авторов – введение на всех уровнях чистой мажоритарной системы с многомандатными округами, второй (компромиссный) – внедрение мажоритарного принципа распределения части мандатов в действующую модель. Оба этих подхода сильно контрастируют с еще недавними (до парламентских выборов) заявлениями самой Зе-команды о коррупционной сущности мажоритарной системы, и, очевидно, влекут за собой все недостатки «мажоритарки».
2. За аксиому авторы принимают необходимость представленности всех объединенных громад в областных советах, хотя при анонсированной трёхуровневой системе административно-территориального устройства (громада – округ – регион) это и не выглядит так безапелляционно (достаточно репрезентации всех громад на уровне окружного совета). Но даже если придерживаться этой аксиомы и ставить представительство громад выше принципа равенства голосов избирателей, сразу бросаются в глаза нестыковки с предлагаемыми алгоритмами расчета количества мест для советов разного уровня – больше всего под сокращение попадают депутаты городских советов, а на других уровнях возможен и (местами абсурдный) прирост. Нынешняя формула расчета, привязанная к численности избирателей на соответствующей территории, выглядит проще, справедливее, и даже при наличии «политической воли» сокращать количество депутатов в местных советах — логичнее, отталкиваясь от этой формулы, просто пропорционально уменьшить число мандатов.
3. При этом отдельные предложения из Концепции (которые напрямую не связаны с избирательной системой и потому детально не анализировались в статье) выглядят вполне целесообразными: например, ограничение непропорционального осуществления предвыборной агитации, обеспечение актуальности и местной ориентированности предвыборных программ, исключение императивного мандата. Некоторые моменты представляются стратегически верными, но их внедрение за год (или полгода) до выборов создаст неконкурентные условия и сильно «закроет» местные советы – в частности, речь идет об ужесточении требований к местным организациям партий, которые и являются субъектами выдвижения кандидатов в советы соответствующего уровня. В Концепции предложено, чтобы субъектами выдвижения кандидатов в сельские и поселковые советы были не районные, а соответствующие сельские и поселковые организации партии, причем в местной организации должно быть не менее 5-ти членов. Такое жесткое требование могло бы стать правильным стимулом для развития партийных структур на местах, но с учетом сроков – это просто «технология зачистки», которая оставит в игре минимальное количество партий с настолько разветвленной структурой (и, конечно же, с админресурсом такую структуру можно сделать в кратчайшие сроки, поэтому партия власти тут будет в неконкурентных условиях).
4. Вероятно, в Офисе президента будут подходить к вопросу выбора избирательной системы не только с позиций ее отстраненных преимуществ и недостатков, но и потенциальных выгод для самой партии власти. В этом смысле предложенный крен в сторону «мажоритарки» рассчитан на повторение июльской парламентской кампании, где на отождествлении с партийным брендом триумфовали кандидаты от «Слуги народа». Такой расчет не учитывает ни специфики гораздо более личностно-ориентированных местных выборов, ни укрепившихся в результате децентрализации позиций местных глав (которые вместе со своими командами «пережили» уже не один президентский режим), ни электоральной динамики. Учитывая, что главный актив «Слуги народа» — это отождествляемый с президентом популярный партбренд, логичнее было бы выбрать более «партийно-ориентированную» избирательную систему. А вот «мажоритарка» (вместе с отменой второго тура мэрских выборов при 10%-м разрыве между двумя лидерами) на данный момент выглядит как оптимальный вариант как раз для действующих глав и их депутатских команд – так что с такими инновациями в закон о местных выборах «Слуга народа» реально рискует переиграть самих себя.

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».

[1] В тексте Концепции везде речь идет о «районных советах», но, вероятно, с учетом недавно презентованной трёхуровневой модели административно-территориального устройства «громада – округ – регион» под «районными» следует понимать «окружные» советы, де-факто представляющие собой укрупненные районные.

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, на страницу Хвилі в Instagram