О … госслужбе замолвите слово!

Этот парафраз Александра Галича, а может и Дениса Давыдова, более чем точно передаёт современное состояние государственной службы в Украине. И отношение к ней со стороны подавляющего большинства её населения, независимо от уровня его образования, вовлечённости в общественные взаимоотношения или занимаемого места в иерархии украинского социума. Причём в многоточие каждый ставит своё определение этой институциональной структуры в зависимости от собственного жизненного опыта, пожеланий и вкуса. Оттого стало почти, что хайпом при каждом удобном случае пинать государственных служащих или пиариться на их фоне.

Происходит такое по большей части потому (как в прочем и во многих других сферах деятельности и областях знаний, уровень которых в Украине действительно деградирует), что большинство украинцев, включая некоторое число и самих государственных служащих (не говоря уже об «элитах»), имеют слабое представление о том, что такое государственная служба, для чего она предназначена изначально и зачем вообще нужна. Жаль, но в этом отношении ни чего не изменилось со времён П. Скоропадского и В. Винниченко – и сейчас понимание ценности, миссии, целей и задач государственной службы активно подменяется расхожими идейками типа «наёмного сервиса услуг для населения», «столько госслужащих нам не нужно» или «максимальной минимизации воздействия государства на жизнь людей».

Поэтому в Украине до сих пор считается, несмотря на имеющийся у человечества немалый исторический опыт развития, что настоящие рыночные отношения и так всё расставят на свои места. И всё будет естественно и хорошо, как в природе. Надо лишь правильно их построить/развить/изменить, а государству – не мешать происходящим в обществе процессам (то бишь взять всем миром чиновников под контроль). Такой себе хуторской отголосок идей А. Смита и Д. Рикардо об извечной борьбе свободы и обязательств, не так давно выражавшейся в противостоянии монетаризма и кейнсианства.

Увы, это мнение ошибочно, и чаще всего опирается на ограниченные (в силу естественных причин) бытовой опыт и мышление отдельно взятого человека или лидеров мнений, нередко являющихся проводниками чужих идей, неосознанных ими до конца или вырванных из контекста. Все это напоминает известную притчу об описании слона только по какой-то отдельной его части.

Безрадостная ситуация, в которой, если заглянуть в суть вещей, надлежит прояснить следующее.

Государственная служба, в какой бы форме она не исполнялась ещё со времён образования Государства как социального феномена, всегда была плоть от плоти общества. В нём она существовала тоже как устойчивый социальный феномен не одну тысячу лет, являясь его сущностной характеристикой. Вместе с обществом государственная служба (т. е. определённые действия на благо государства – сообщества людей, являющихся стейкхолдерами) развивалась и совершенствовалась, а её ценность росла. При этом основные функции, цели и задачи госслужбы принципиально не менялись и никуда не денутся даже в напророченных городах-полисах будущего (о чём писал ещё А. А. Зиновьев, провозглашая: «Я – сам себе государство!»). Они просто примут иную форму и обзаведутся другими стимулами и механизмами – посмотрите на современный Китай! Государственная служба – суть сложный живой организм, существующий в социуме и поддерживающий его жизнедеятельность.

Природу победить невозможно. Отношения с ней можно свести максимум в ничью (осмысливая эту тему И. Губерман ёмко написал: «Улучшить человека невозможно, и мы великолепны безнадёжно!»). При этом одними из основных постулатов современной парадигмы мира являются понятия хаоса и случайности, наиболее популярно описанные Н. Талебом под видом «Чёрных лебедей». Поэтому Государство строится не только для того, чтобы на более высоком уровне коллективного взаимодействия людей противостоять часто непредсказуемым вызовам и воздействиям на него со стороны окружающих Природы и Ойкумены. Но и для того, чтобы приводить к более-менее единому знаменателю (в различной степени, разнообразными методами и механизмами, в зависимости от многочисленных факторов) требования разных социальных групп и личностей в обществе, с развитием и усложнением которого необходимость учитывать и балансировать всё большее количество их нередко противоречивых требований только увеличивается. Как точно подметил Н. А. Бердяев: «Государство существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в Рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в Ад».

В человеческом сообществе конфликт (в смысле открытых форм противодействия или уничтожения друг друга) принципиально есть системное свойство – недаром мирные времена, когда всем всего хватало и все были счастливы, перемещены общественным сознанием в область мифов, легенд и пасторалей. Единственным механизмом создания при этом целостной «ткани» социума являются стейкхолдерские отношения (т. е. отношения заинтересованных сторон). Являясь принципиальным антагонизмом конфликту, только они могут строить человеческие отношения даже при наличии серьёзных личных противоречий между людьми. Причём, чем развитее система стейкхолдерских отношений в обществе, тем больше конфликтов она может в себе вместить, не распадаясь (этот «парадокс» зиждется на том, что стейкхолдерские отношения не включают в себя конфликт, а их система – может; но это тема для другого разговора). Однако стейкхолдерские отношения начинаются только с момента признания их сторонами друг друга в качестве стейкхолдеров: рабство, грабёж, геноцид и войны – это отношение к другим существам вида Homo sapiens как к ресурсу или фактору окружающего мира.

Поэтому, когда человек обращается к Государству за защитой или восстановлением справедливости (в понимании исполнения установленных норм и правил человеческого общежития), невозможно сводить их взаимоотношения просто к предоставлению какой-то «сервисной услуги», восстанавливающей некий социальный порядок. Иначе такую «услугу» по законам «свободного» рынка легко и вполне легитимно смогут перекупить более состоятельные члены общества или влиятельные организации. И тогда уже ни о какой социальной справедливости или поддержке общепринятых норм общественных взаимоотношений не может быть и речи – любые суды, социальная защита и охрана общественного порядка, переходя в разряд «услуги», теряют всякий смысл.

Поэтому, даже не смотря на политический успех Д. Трампа и популярность в стране риторики трампизма (в аспекте минимизации воздействия государства на жизнь человека), США, как оплот развитого рыночного капитализма, будут всё равно и дальше «скатываться» к социализму и его методам распределения и контроля уже просто в силу естественного увеличения в числе групп людей (в связи с ростом населения), нуждающихся в особом отношении или защите (включая положительную дискриминацию), которых это государство будет вынуждено брать под свою опеку, поддерживая и охраняя моральные ценности и принципы социальных отношений, на которых оно построено. Иначе США, как и любое другое государство, разрушится от внутреннего социального напряжения и конфликтов.

И государственная служба в постройке, юстировке и законодательной фиксации такого баланса между элитами и остальным населением страны (а также между социальными группами и внутри них) играет одновременно и ключевую, и исключительную роль. Так, например, в Германии на каждые 10 человек населения приходится 1 госслужащий, а государство является экономическим локомотивом Европы (экономика Германии растёт уже десятый год подряд) и примером демократической, плавной, без потрясений, преемственности и передачи власти. Да и отторгнутые территории немцы сумели себе вернуть. А в момент становления и развития её экономики – период с 1972 по 1982 гг. – численность госслужащих в Германии вообще увеличилась вдвое (и это при двух мировых экономических кризисах в 1973-1975 гг. и 1979-1982 гг.). При этом страна совсем не «загибается» от такого количества государственных служащих, даже выплачивая им очень высокие пенсии.

Так зачем же наступать на грабли и строить по чужим, неадаптированным лекалам такие отношения в социуме, которые имеют негативный бэкграунд неразвитого капитализма? Госслужба должна защищать завоевания общества, а не помогать тем, кто у власти, избавляться от социальных обязательств, взятых на себя государством. Единственное – оплата таких завоеваний должна производиться в соответствии с экономическими возможностями социума: она может быть отсрочена, но не отменена. Ведь не смотря на «правый реванш» и, как следствие, большую войну, которая нас ожидает, «левый поворот» на фоне технологического развития мировой цивилизации всё равно будет продолжаться.

Поэтому Человек и Государство должны быть стейкхолдерами, т. е. заинтересованными друг в друге сторонами, придерживающимися установленных правил взаимоотношений за счёт различных форм и методов самоограничения. При этом одним из механизмов обоюдного удовлетворения нужд сторон является государственная служба.

Отсюда вытекает миссия и ценность государственной службы – воплощение в жизнь закона единства и борьбы противоположностей через призму закона отрицания отрицания. Что даёт не только устойчивость существования любому государству посредством сохранения и совершенствования установленного в нём порядка социально-экономических взаимоотношений, но и дальнейшее его развитие за счёт своевременного их изменения. Люди должны слышать и понимать друг друга.

Поэтому к основным функциям государственной службы относятся (в различных формах проявления двух сторон одного и того же явления) защита и обеспечение стабильности внутренней среды человеческого общества – критических условий выживания этой социобиологической системы, находящейся, к тому же, в состоянии детерминированного хаоса. При этом немалая часть её функций должна предназначаться для упреждающего управления, а общество – осознавать невозможность эффективного решения вызовов высших уровней инструментарием и ресурсами низших.

Тогда к основным целям госслужбы соотнесутся: развитие и унификация различных видов общественных отношений; контроль и погашение разнообразных социальных и экономических флуктуаций; увеличение благосостояния и уровня развития общества в целом; организация защиты и поддержки личности, отдельных групп населения и государственных институций; фильтрация и выбраковывание несвоевременных, непродуманных, а порой и вредных инициатив самого общества, групп влияния или отдельных его членов; и т. д. и т. п. При этом порядок и очерёдность выполнения задач госслужбы определяются исходя из политической акцентуации целей.

Что касается государственной службы в Украине, то моё прочтение парафраза звучало бы так: «О бедной госслужбе замолвите слово!». Х. Ортега-и-Гассет считал, что единственной реальностью есть человеческое бытие-с-вещами: «Я есть „я“ и мои обстоятельства». Поэтому невозможно создать развитую государственную службу в неразвитом обществе. Ситуация с воплощением идеи неподготовленного и необоснованного скачка уровня развития государственности (и, соответственно, госслужбы, как составляющего её элемента) хорошо описана Б. и А. Стругацкими историей дона Руматы в их романе «Трудно быть богом». А точнее – судьбой его других героев, которых авторы назвали «спринтерами». Но это не говорит о том, что не надо пытаться совершенствовать национальную госслужбу – в социуме давно созрел такой запрос.

В украинском обществе стало принято обвинять госчиновников, особенно среднего уровня, во всех смертных грехах. И более всего в коррупции. Причём происходит своего рода их демонизация, когда они выставляются «низко мотивированными, узко мыслящими и внутренне убогими персонажами, которые в тиши чиновницких кабинетов скрывают свою несостоятельность и низкую компетентность от конкурентного рынка труда. И не хотят ничего менять».

В противовес указывается на прогрессивных, хорошо подготовленных руководителей-реформаторов, обладающих всеми достоинствами и добродетелями, но ничего не могущих сделать из-за нерадивых подчинённых. Ну чем не очередная вариация сказки о хорошем царе и плохих боярах? Ведь легче обвинить кого-то в тотальной неспособности решать насущные проблемы государства даже при наличии необходимого финансирования (в вину, например, ставится неиспользование более 3 млрд. евро, лежащих на счетах Европейского инвестиционного банка), чем основательно разбираться в сложившейся ситуации.

Проблемы у украинской госслужбы конечно есть, но для их решения необходимо сначала поставить правильный «диагноз» (и не огульно, а после тщательного изучения – слава Богу, в Украине ещё есть специалисты в этой области), а потом приступать к соответствующему «лечению». И вопрос с кадрами, на самом деле, не стоит так уж остро, как его пытаются представить те, кто на этой теме пиарится, подыгрывая украинцам в их идеалистически-негативном отношении к госслужбе, которое хорошо описано М. Элиаде как «Миф о вечном возвращении».

Первое, что необходимо понимать, – в Украине государственная служба, как орган исполнительной власти, работает рефлекторно, в соответствии с политической волей «элит», отведённой ими ей ролью и имеющимся национальным законодательством, что чётко закреплено статьями Конституции Украины и ясно выписано в чиновничьих полномочиях. Выйти за установленные законодателем рамки государственный служащий просто не имеет права, даже если ему морально тяжело делать то, что он обязан делать, исполняя свои функциональные обязанности – достаточно большое количество непростых граждан или организаций требуют и получают для себя эксклюзивные решения, пользуясь под кого-то принятыми законами, случайно или намеренно допущенными «ошибками», а также пробелами в национальном законодательстве. И любой реформатор, особенно среднего и низшего уровней, будет вынужден действовать на своём рабочем месте в заданных рамках внутренних трудовых правил и принятого законодательства.

Далее. Если даже какой-либо исполнительный орган, имея право законодательной инициативы, выходит с соответствующими предложениями, то совсем не факт, что Верховная Рада в лице своих депутатов (блюдущих, как известно, различные интересы), являясь законодательным органом примет и юридически оформит соответствующее легитимное решение. А учитывая, что теперь высшее руководство министерств – политические назначенцы, на деятельность которых не распространяется трудовое законодательство и законодательство о государственной службе, то и шансы таких законодательных инициатив, не учитывающих чьи-нибудь серьёзные интересы, стремятся к нулю.

Что касается кадрового состава государственной службы Украины. У автора за плечами пятнадцатилетний опыт госслужбы, более чем двадцатипятилетний опыт её научно-практического изучения и многолетний опыт обучения должностных лиц местного самоуправления и государственных служащих всех категорий, включая высший управленческий персонал. По его мнению большинство госслужащих, особенно среднего уровня (категория Б согласно Закона Украины «О государственной службе»), весьма образованные, хорошо обучающиеся и здравомыслящие люди, которые переживают за свою работу и судьбу государства. Но они, в подавляющем большинстве, являются заложниками созданной не ими системы государственного управления, законодательной базы и политического устройства страны. При этом они не только согласны, но и ратуют за необходимые реформы в госслужбе и введение новых правил этики и профессиональных взаимодействий.

Сейчас уже можно говорить о положительных изменениях, произошедших в государственной службе Украины. Однако основополагающие принципы её функционирования и политическая воля руководящего класса относительно её использования изменены не были. Это касается и оплаты труда госслужащих в разгар «крестового похода» против коррупции, и реформ системы государственного управления, которые проводятся без должной адаптации предложенных вариантов, и много чего другого. В результате внимание населения Украины эффективно переключается с непомерного обогащения и просчётов представителей высших эшелонов существующей власти на исполнителей-госслужащих, которые принимают на себя весь негатив сложившейся ситуации. Ведь они не абстрактны и доступны – к ним можно прийти и посмотреть им в лицо.

Тогда следует задаться вопросом, а есть ли необходимость, да и возможности строить сейчас суперсовременную госслужбу в Украине, когда принципиально до конца не решены вопросы общественного устройства и социальных взаимоотношений? Кто из высококачественно подготовленных специалистов, и зачем пойдёт работать сейчас за предлагаемую зарплату, и выполнять не самую интересную работу? Да ещё при несовершенном законодательстве, отсутствии льгот, сумасшедшем давлении проверяющих органов и открытом негативе со стороны социума. А ведь работать надо не только в кабинетах, но и нести службу в полях и весях, взаимодействуя и общаясь непосредственно с простыми людьми, что не менее трудно и сложно, чем разрабатывать планы и согласовывать программы развития государства. Причём исполнителей всегда нужно больше, чем руководителей. И какие тогда претензии можно предъявлять к представителям низшего и среднего звеньев государственного управления? Может, стоит сосредоточиться на поиске внутренних резервов (обучить необходимому имеющихся госслужащих не так уж и сложно) и внедрении собственных или хорошо адаптированных инноваций в уже имеющуюся основу, чтобы госслужба отвечала запросам общества, будучи где-то на голову выше его среднего уровня? А глобальные вызовы решала за счёт тесного сотрудничества с госслужбами других государств, получая выгоды от эффекта синергии.

Необходимы реальные подходы к решению возникающих проблем в государственном управлении, но для этого нужно, прежде всего, политические решения, признанные украинским обществом легитимными и обязательно оформленные юридически. Можно, конечно, уйти жить и работать в Internet, рекламируя себя в качестве продвинутого управленца, и считая, что именно таким образом открывается дорога реформам в Украине, а остальное общество просто не доросло до этого (что, в общем-то, не далеко от истины). Вот только сеять и выпекать хлеб Internet не может: компьютеризация и переход на информационно-аналитическую основу работы – это только дополнительные инструменты и методологии, а не самоцель для несения государственной службы, которая в Украине ещё не одно десятилетие будет основываться на контакте человека с человеком, ведь она есть порождение социальных взаимоотношений.

Все хотят реформ – это насущное и выстраданное желание жителей всей Украины. Но тёмная сторона этих желаний проявляется в том, что многие «реформаторы» готовы заплатить за это годами не своей, но чужой нищеты и тысячами жизней (как, например, при реформе медицины или пенсионной системы), думая, что негативы переходных периодов таких реформ их не коснутся («сейчас я ещё не стар, не болен, уже состоятелен, а не получится – уеду туда, где всё уже есть и где меня по достоинству могут оценить»). Большинство же из реформаторов – молодые люди, считающие себя становым хребтом экономики украинского общества. И они, по собственной неопытности, а иногда и недомыслию, ради своих целей готовы идти на обман и другие неблаговидные поступки, думая, что на войне (а именно так они воспринимают ситуацию и своё положение в Украине) все средства хороши.

При этом такие реформаторы также нередко не понимают, что бизнес и его управленческие подходы принципиально (из-за коренной разницы в целях) не в состоянии выполнять функции и решать социальные проблемы, исполнение и решение которых возложено на государство. Поэтому даже в обучении методам управления различают менеджмент организаций производственной и непроизводственной сферы.

Однако войны развязываются, когда кто-то этого хочет, а заканчиваются, когда это возможно. То, что построено на крови и обмане, как показывает исторический опыт, будет разрушено таким же образом. Тем более что очередной вызов, накатывающийся на Украину, – новая генерация революционно-освободительных движений (которые ошибочно принимаются за терроризм или сепаратизм из-за их гибридности), возникших на противоречиях постколониального раздела мира и выросших из опыта ИГИЛ и Аль-Каиды. Поэтому победа над ними невозможна в принципе: они есть продукт создаваемых старым мировым порядком неразрешимых противоречий. Причём не проблема, а одно из решений этих противоречий. А нельзя победить следствие, не уничтожив его причины.

Потому в Украине необходимо вначале реформировать социальные отношения и политическое устройство общества, перезаключив на новых условиях общественный договор и заставив элиты выполнять свои функции, и обязательства. Не уважая ограбленных стариков, не сумевших себя защитить в силу различных причин и обстоятельств (при этом вовсю пользуясь тем, что они создали), или, считая, что победив «низовую коррупцию в госслужбе», которой «там все подряд заражены», это явление можно искоренить в Украине, реформаторы мало того, что ошибаются, но ещё играют на руку своим антагонистам – правящему сейчас в Украине олигархическому сословию: 1) за всеми не уследишь, значит, коррупция станет скрытной и обретёт больше влияния в обществе, спровоцировав у него, в конце концов, отторжение проводимых реформ; 2) контролировать власть предержащих пока нет ни юридических, ни физических возможностей, что позволит им продолжать противостоять любым попыткам реформирования существующих социально-политических отношений. А кто тогда будет помогать реформаторам проводить их реформы в жизнь, предоставляя в стране политическую власть и защищая от различных угроз, и опасностей?

Исполнительная ветвь государственной власти в Украине, к которой относится большинство государственных служащих, принципиально не может стать инициатором социальных реформ в государстве. Она – элемент его обслуживания, и ожидание от неё таких действий – сознательно навеиваемая иллюзия. Настоящие реформы в обществе производятся подлинными элитами, имеющими для этого возможности и ресурсы. В этом случае госслужба есть хорошим, но лишь одним из механизмов реализации таких реформ, своеобразным проявлением Realpolitik. Однако её настройки должны соответствовать, как ожиданиям общества, в котором она функционирует, так и реальному состоянию государства, которому она служит. Ведь она сложный живой институциональный организм, существующий в социуме и поддерживающий его жизнедеятельность. И в этом направлении есть над чем работать, особенно в направлении налаживания стейкхолдерских отношений в украинском обществе.

Автор  — к. н. гос. управления

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook