Критический анализ распределения властных полномочий: как можно изменить Конституцию

В августе этого года исполняется десять лет началу активных попыток изменить конституцию, принятую в 1996. Мы все помним, как ее меняли, как потом были недовольны изменениями, как оригинально эти изменения отменили. Однако весь этот период мы оставались в неэффективной системе разделения властей, заложенной при принятии действующей конституции.

{advert=2}

Не успев насладиться (или успев) полномочиями, которые ему предоставила отмена конституционным судом конституционной реформы 2004 г., Янукович вновь поднял проблему изменения основного закона. Раз пошла такая … дискуссия, попробуем вставить свои монетки.

Поскольку главным призом в политической борьбе в Украине является доступ к конкретным материальным ресурсам, главной темой любых конституционных изменений является то, как будет формироваться и контролироваться система исполнительной власти, через которую доступ к этим ресурсам и осуществляется.

При Президенте Л. Кучме все было достаточно ясно: за счет своего права отправить в любой момент в отставку как отдельного министра, так и кабинет в целом президент держал на коротком поводке правительство и, в меру возможности, манипулировал парламентом, чтобы это правительство удержалось. Верховная Рада тоже не пыталась самостоятельно формировать Кабинет министров, поскольку все понимали, что нелояльное президенту правительство работать не сможет и будет дискредитировано вместе с теми политическими силами, которые его сформировали.

После вступления в силу изменений в конституцию, внесенных в приснопамятном декабре 2004 г., наступило своеобразное двоевластие. В результате мы имели постоянное перетягивание каната: правительство думало о том, как бы ему обойти президента, а тот, в свою очередь, пытался продемонстрировать свой политический вес, показать, что без него ничего не получится.

Данная система перятягивания полномочий и спихивания ответственности настолько себя дискредитировала, что даже экзотические методы отмены конституционной реформы вызвали возмущение только у правовых пуристов. Но возврат к системе власти образца 1996 г. не страхует нас от новых политических кризисов, поскольку существующая система разделения властей зависит от личностных характеристик, в первую очередь президента, а еще в большей степени – от политического расклада в парламенте.

Выход из этой ситуации – в изменении институционального дизайна разделения властей. Этот принцип можно сколько угодно критиковать, но реальной альтернативой ему является только абсолютизация власти, которая, как известно, абсолютно развращает тех, кому она достается.

Разделение властей – это только абстрактный принцип, конкретное воплощение которого зависит от реальных проблем, стоящих перед политической системой. В XVIII в. такой проблемой была угроза узурпации власти тем, в чьих руках находилась ее исполнительная ветвь. Ответом на эту угрозу была концепция Монтескье и практика конституционного строительства в США.

Ожесточенная политическая борьба во Франции после революции вызвала иную трактовку данного принципа. Бенжамен Констан предложил дополнить трехветвенную систему особыми полномочиями главы государства (в авторском варианте Констана – конституционного монарха), призванными соединять ветви в единую систему власти. Для Франции такой способ стал своеобразным архетипом, воплотившемся в Третьей и Пятой республиках, а отклонение от него в Четвертой породило жутко нестабильную политическую систему. Этот подход был реализован и в нашей стране.

Однако, для отечественной политики главную проблему составляет не узурпация власти, ни ожесточенное политическое противостояние (хотя это тоже все присутствует), а злоупотребление властью. Оба варианта нынешней конституции, как президентско-парламентский, так и парламентско-президентский, эту проблему оказались неспособными разрешить.

Переход, например, к чистой парламентской модели эту проблему также не решит. Ее демократичность, учитывая особенности отечественной политической и правовой культуры, вызывает серьезные сомнения. Представить эффективный парламентский контроль в условиях, когда большинство в Верховной Раде крепко повязано с исполнительной властью, очень трудно. Да и судебная власть в этом случае недолго будет строить из себя независимую ветвь, поскольку ключевую роль в назначении судей играют парламентские институции.

Реализация чистой парламентской модели в Украине, очевидно, будет проходить по такому сценарию: в течение четырех-пяти лет безраздельного господства одной политической группировки произойдет передел собственности, подконтрольными станут СМИ, суды и местное самоуправление. С учетом предполагаемых бонусов ни закон об оппозиции, ни громкое «фи» со стороны западных демократий этому помешать не сможет. Скорее всего, эта группировка обеспечит себе победу на очередных парламентских выборах и имитация демократии успешно продолжится, независимо от состава правящей коалиции. То есть в украинской реальности парламентская республика не обеспечит ни сдержек, ни противовесов. А об угрозе превращения демократически избранного парламента в коллективного деспота предупреждали еще Джон Локк и Шарль Монтескье.

С учетом этого, концентрация власти у президента видится более демократичной. Свидетельством этому является опыт взаимоотношений Кучмы с парламентом. Даже в период максимальной подконтрольности Верховной Рады президенту в 2000 г. она нашла в себе силы остановить процесс максимализации властных полномочий президента, отказавшись утвердить результаты специфического референдума, проведенного в апреле 2000 г. Именно Верховная Рада взрастила в себе оппозицию, которая в период президентства Кучмы ожесточенно сопротивлялась авторитарным тенденциям.

Итак, вернемся к тому, что для общества главной проблемой функционирования отечественных власть предержащих являются злоупотребления, бороться с которыми призваны соответствующие органы. Но ведь эти органы сами являются частью исполнительной власти и формируются парламентом и президентом. То есть их источником и крышей являются именно те, с чьими злоупотреблениями они должны бороться. Поэтому совершенно естественным является то, что в руки правоохранительных органов попадаются либо мелкие стрелочники, либо политически выбранные жертвы.

Тот факт, что источником торжества смешанной формы правления во Франции стали идеи француза Констана, показывает, что в поиске оптимального варианта баланса властей целесообразно обратится к отечественному опыту политико-правовой мысли. Интерес в этом плане представляет концепция разделения властей, предложенная Семеном Юхимовичем Десницким, ученым-правоведом второй половины XVIII в., который родился в украинском г. Нежин и стал первым русскоязычным профессором права Московского университета. Модель Десницкого предусматривала помимо законодательной, исполнительной и судебной власти еще одну ветвь – «наказательную», представляющую собой власть воевод на местах, вертикаль которой замыкается на монарха как главу государства. Говоря современным языком, это совокупность силовых министерств и прокуратуры.

Такая модель видится весьма целесообразной для нашего государства, где чуть ли ни нормой правовой и политической культуры стало злоупотребление властью, коррупция и, соответственно, систематическое нарушение прав граждан. Согласно ст. 102 Конституции Украины Президент, помимо абстрактных атрибутов быть «главой государства», «выступать от его имени», обладает конкретной обязанностью – гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Главной же угрозой таких прав в нашем государстве является злоупотребляющий властью чиновник.

Справедливости ради необходимо сказать, что в науке конституционного права существует теория, гласящая, что в системе разделения властей, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, существует еще и контрольная власть, занимающая самостоятельное место. Но, во-первых, эта теория выписана пока достаточно невнятно. Во-вторых, в ней к контрольной власти относят достаточно специфические институты – конституционные суды, счетные палаты, омбудсменов, мало влияющих на реальное осуществление власти.

Отечественные специалисты часто относят к контрольной власти еще и прокуратуру, которая реально способна влиять распределение властных полномочий в нашей стране. Вспомним только как смена генпрокуроров в период политического кризиса весны 2007 г. влияла на поведение некоторых субъектов политических процессов. Однако сама по себе прокуратура — это лишь отдельный институт. Полноценная ветвь власти требует системы институтов, с их иерархией и возможностью совместно работать для общей цели.

Из проделанного анализа вырисовывается модель, которая позволяет четко разграничить полномочия Президента и Премьер-министра. Предлагаемое ниже разведение президентской и премьерской власти должно превратить их из субъектов, находящихся либо в конфликте, либо в клиентельских отношениях, в конструктивно действующих на своем четко очерченном властном поле и реализующих на практике принцип «сдержек и противовесов».

Суть этой модели в следующем. Президент лишается полномочий участвовать в исполнительной власти путем назначения министров и их заместителей, глав администраций и других органов исполнительной власти, и сосредотачивает свои усилия на обеспечении безопасности и защите прав граждан. Для этого он получает полномочия непосредственного руководства МВД, СБУ, прокуратурой и другими контролирующими органами. Накладывать вето на законы, отменять акты правительства президент может, только мотивируя эти действия необходимостью защиты прав граждан, обеспечения безопасности государства и общества.

Важным элементом данной модели является то, что исполнительные органы на местах должны формироваться местными советами. Но параллельно будет действовать подчиненная президенту вертикаль префектов, которые ответственны за соблюдение прав человека, недопущение злоупотреблений со стороны местных властей (а они склонны к этому едва ли не в большей степени, чем центральные).

Таким образом, ключевым направлением деятельности президента становится обеспечение прав и безопасности граждан. На практике это означает эффективный контроль за деятельностью исполнительной власти со стороны президента, а не вмешательство в ее работу. Контроль же за деятельностью президента будет осуществляться со стороны судебной власти и парламента.

Премьер-министр в этом случае должен стать реальным главой исполнительной власти, коим он и числится по Конституции. Премьер ответственен за экономику, социальную политику и инфраструктуру. Ключевым направлением его деятельности является развитие государства.

При описанной выше сфере ответственности президента, на премьера целесообразно возложить руководство иностранными делами, поскольку без этого невозможно обеспечить эффективное функционирование экономики и развитие государства, а к защите прав граждан внешняя политика имеет косвенное отношение. Вопрос о руководстве вооруженными силами в данной системе остается открытым, но лучше его возложить на правительство, чтобы не допускать полной концентрации силовых структур в одной ветви власти.

Такое распределение полномочий в целом отвечает разделению главных функций государства – обеспечение безопасности и развития. Есть еще и третья функция – справедливость, но она слишком сложна и не может быть сведена к действиям одной из ветвей власти.

Вопрос о том, кто же в такой модели является главой государства, в принципе не существенен, поскольку этот атрибут не является реальным носителем полномочий. Но в чрезвычайной для государства ситуации, требующей консолидации властных полномочий, они должны быть сконцентрированы у президента, поскольку именно он ответственен за безопасность

В результате мы получаем четырехчастную модель разделения властей, в которой наряду с законодательной, исполнительной и судебной существует контрольно-охранительная ветвь власти, ответственная за обеспечение прав, свобод и безопасности граждан. Баланс властей в этом случае выражается в реализации одного из принципов системности – гармоничного сочетания изменения и сохранения. Также баланс выражается в удовлетворении со стороны государства базовых потребностей – в безопасности и витальных –разными ветвями власти.

Преимущество этой модели еще и в том, что избиратель может четко видеть – кто за что ответственен в государстве. Если существуют проблемы в экономике, падают реальные доходы граждан, не работают социальные службы, разваливается инфраструктура, отсутствует развитие и т.п., то виноват в этом премьер-министр и выдвинувшая его политическая сила. Если в стране процветает злоупотребление властью, коррупция, преступность, если граждане не чувствуют себя в безопасности в своей стране, то за это несет ответственность президент.

Эта модель может иметь интересные следствия в электоральном поведении и функционировании политической системы. Во-первых, рационально мыслящий избиратель должен понимать, что избирать на эти должности одновременно представителей одной политической силы нецелесообразно, поскольку контроль в этом случае действовать не будет. Такое рациональное голосование умом, а не сердцем будет способствовать преодолению регионально-идеологического противостояния в Украине.

Во-вторых, в этом случае выборы уже не становятся «игрой с нулевой суммой», в которой победитель получает все.

В-третьих, наличие на властном Олимпе двух должностей со столь разными полномочиями и направлениями деятельности требует разных психологических характеристик у претендующих на соответствующие посты политических лидеров. То есть реализовать себя смогут политики с различными качествами и способностями, что будет способствовать обогащению политической жизни, потенциала властной элиты.