Реформа местного самоуправления в Польше: глазами очевидца

В такой системе развитие это не результат деятельности государства и его администрации, а совокупный результат деятельности граждан и организаций. Государство может или способствовать такому развитию, или мешать ему. Однако оно не может заменить собой деятельность независимых граждан и организаций. Опыт предыдущих десятилетий четко показал последствия такой замены.

Мы унаследовали систему, предназначенную для других целей. Потому и была необходимость основательно ее перестроить. Однако старые структуры были достаточно сильными, и трудно поддающимися изменениям. Все это время было периодом борьбы. Никто не хотел отдавать свою власть и влияние. Мы можем сказать, что Польша, как и прочие посткоммунистические страны, все еще не преодолела последствия монополизированной общественной жизни, экономики и управления, хотя и достигла заметного прогресса, особенно по сравнению с другими странами.

Проблема децентрализации и пересмотра отношений между центральной и местной властью в переходных странах стоит совершенно по-другому, чем в странах стабильных. Для нас задача стояла не в улучшении существующей системы, а в учреждении совершенно новых отношений между государственными институтами, которые ранее просто не существовали.

В то же время в 1989 году мы унаследовали работоспособное государство – его учреждения были активными, сотрудники работали, а, кроме того, существовали сильные группы интересов. Любая попытка провести изменения наталкивалась на сопротивление. Потому и проблема стояла двояко: какие изменения провести и как преодолеть сопротивление. Чтобы понять события в Польше в эти годы, нужно рассмотреть и все те силы, которые были за изменения, и те, которые были против.

Что такое реформа местного самоуправления?

Чтобы обсуждать реформу и ее механизмы, нужно определить, что мы понимаем под «реформой». Чтобы изменить закон, достаточно убедить определенное число парламентариев. Чтобы изменить государственные институты, нужно преодолеть сопротивление тысяч директоров и управленцев. Для того, чтобы провести реформу власти, необходимо изменить сознание сотен тысяч, и даже миллионов граждан. Сегодня, оглядываясь назад, можно сказать, что для успешного проведения реформы местного самоуправления, необходимы четыре условия:

Политическая воля руководства страны;

Общественная поддержка, или, по крайней мере, согласие;

Знающие специалисты;

Человеческие ресурсы, т.е. подготовленный персонал, способный осуществлять реформы.

В 1989-1990 годах у нас были все четыре составляющие. Вот почему вся энергия была направлена на создание новой системы, а не на борьбу со старой. Однако ситуация вскоре изменилась. Раскол «Солидарности» ослабил прежнюю решимость. Политическая воля «выгорела». Знания были исчерпаны. Общественной поддержки и поддержки местных советов было недостаточно, чтобы дальше продвигать реформы, поскольку местные советы были слабы, а их члены не обладали достаточными знаниями. 1991 и 1992 годы стали годами приостановки реформ.

Если мы сегодня рассмотрим контекст реформ в 1990 и 1998 годах, мы можем увидеть некоторые черты сходства. В обоих случаях волне реформ предшествовало длительное изучение ситуации, причем теми людьми, которые находились в оппозиции к правительству. Обе волны реформ были радикальными, и осуществлялись сравнительно быстро, поскольку была политическая воля, стремящаяся использовать исторический шанс. Опыт правительства Ханны Сухочка ясно показал, что если знаний недостаточно, реформаторам может не хватить времени на проведение реформ.

Еще одна черта сходства – в обоих случаях была значительная общественная поддержка. Однако правительства не использовали этого в полной мере, не наладили диалог и сотрудничество с обществом. Правительства не понимали важность общественной поддержки и значение преобразований. Позитивным примером можно назвать разве что общенациональную кампанию за создание системы повитов и гмин (единиц двухступенчатой системы местного самоуправления) в 1993 году.

Этот опыт позволяет нам сделать фундаментальный вывод: вероятно, ни одна важная реформа не может быть проведена, если правительство следует советам тех, кто рекомендует проводить медленные, осторожные и постепенные изменения. Стоит напомнить, тогда было множество таких «разумных» советников. Все это время, особенно во время активного проведения реформ, многие доказывали, что местные общины не готовы к таким изменениям, и что их прежде надо бы обучить работе в новых условиях. Такие советчики всегда считали себя более знающими, а их тон всегда был снисходительным и поучающим. В то же время, их отличало недоверие к обществу, которое они считали неспособным к независимости и успешной работе в новых условиях. Сегодня об этом можно с удовлетворением сказать: все эти «осторожные» советчики оказались неправы, а поляки оказались вполне способными взять инициативу в свои руки и приспособиться к новым условиям.

Противники реформ: от учителей до политических партий

Позвольте напомнить наиболее важные источники сопротивления реформам. Один из них – Союз Учителей, который протестовал против передачи школ в ведение гмин. Водители автобусов из Белостока вышли на голодную забастовку осенью 1990 года, протестуя против передачи в гмины их компании. Министерство здравоохранения, профсоюзы и работники больниц блокировали процесс муниципализации. Примеры такого сопротивления были многочисленны.

Для этого был один общий и очевидный мотив – борьба за деньги и влияние. Такое явление можно считать нормальным, однако конфликты, вызванные им, были наиболее серьезным препятствием. Эти силы стремились повернуть вспять реформы ради их частных интересов. Такие группы были многочисленны и разнообразны. Давайте вспомним наиболее важные из них.

Очевидно, что бюрократия сопротивляется изменениям. Децентрализация означает ограничение власти государственных служащих, сокращение их численности и ослабление государственного контроля над финансами и экономикой. Это требует изменений привычек в работе, требует развивать новые навыки и умения, создавая угрозу потери рабочих мест в случае, если работник не справляется с новой работой.

Коммунистическое государство было построено как иерархическая пирамида, подчиненная министрам. Такая организация управления не отвечала новым потребностям, однако была глубоко укоренившейся в образе мышления и интересах бюрократии. Создание системы гмин было первой брешью в этой структуре. Вследствие этого, гмины стали объектами яростных нападок. Атака на них была начата в центральной администрации и со стороны политиков, боящихся потерять власть. Также было развернуто сопротивление процессу дерегуляции, что сокращало сферу власти правительственных чиновников по выдаче разрешений и лицензий.

Министерство Финансов в этой связи заслуживает особого внимания. Независимо от политической принадлежности правительств, министерство твердо противилось любым попыткам децентрализации общественных финансов.

Причины такого упорства объяснить непросто. Укажем лишь наиболее очевидную – основной заботой министерства было сведение бюджета в ситуации постоянной нехватки финансов. Поэтому министерство, насколько возможно, стремилось экономить, а урезать субвенции и субсидии местной власти было довольно легко. Однако, вполне возможно, что причины этого были глубже, и следовали из совершенно иного видения государства, и убеждения, что только путем централизации можно преодолеть трудности переходного периода.

Против децентрализации были многие политики. Все они выросли в тоталитарной системе, и часто лишь начинали учиться, как работать в демократической и децентрализованной структуре. Многие считали, что легче управлять путем декретов, чем переговоров с автономными местными властями. Также противились реформам и многие партии, несмотря на все свои официальные декларации.

С учреждением регионального уровня власти в 1998 году и приближении вступления Польши в ЕС возникла новая ситуация. Руководство воеводств отвечает за экономическое развитие своих регионов, и фонды ЕС играют важную роль для них. Однако эти фонды предлагаются для использования на основе шести основных стратегий развития. Эти фонды передаются для использования через определенные министерства, с которыми региональные власти вынуждены договариваться отдельно. Наш опыт показал, что такая организация их использования вредит децентрализации.

Очевидно, что руководители заинтересованных предприятий также будут против их передачи в местную собственность. Изменение владельца, или назначение нового собственника после пребывания в анонимной государственной собственности несет некоторые серьезные угрозы. На государственном предприятии, особенно получающем субсидии из бюджета, почти никто не заинтересован в эффективной работе. Например, городской транспорт. Неумелость управления было легко скрыть. Получив такие предприятия, местные власти были вынуждены искать пути повышения их эффективности, а это угрожало их менеджерам – причина сопротивления очевидна.

Децентрализации также сопротивлялись различные правительственные и неправительственные организации. Партии же поддерживали новые децентрализованные учреждения и органы, только если те были к ним «дружественными».

Двойственная роль профсоюзов

Заслуживают внимания и отношения местной власти с профсоюзами. Профсоюзы в Польше играют большую роль в политической жизни, особенно учитывая роль «Солидарности» в свержении коммунистической системы. Однако профсоюзы по своей природе против местного самоуправления и против децентрализации. Профсоюзы организуются по отраслевому принципу. Создание органов местного самоуправления приводит к социальным изменениям, неудобным для профсоюзов. Неслучайно, что после выборов 1989 года Лех Валенса призвал народные комитеты самоликвидироваться – они конкурировали с региональными органами «Солидарности».

Конечно, еще рано говорить, как могут сложиться отношения с профсоюзами в будущем, но даже относительно недолгое существование местного самоуправления показывает, как много конфликтов возникло между ними и профсоюзами.

Наш обзор ведет к некоторым пессимистическим выводам. Число противников децентрализации весьма существенно. Понятно, почему реформы развивались медленно и наталкивались на трудности. Можно даже удивляться тому, что они вообще начались.

Сторонники реформ: местные общины и… энтузиазм общества

Если, однако, прогресс децентрализации развивается, несмотря на столько недружественных организаций и групп, мы должны рассмотреть, почему это происходит. Гораздо проще увидеть тех, кто против, чем тех, кто поддерживает реформы. Я убежден, что эти механизмы были разными на разных этапах.

С 1989 по 1990 год общее требование изменить власть было достаточной силой, чтобы начать преобразования. Политические лидеры и специалисты получили кредит доверия для проведения реформ и выяснения их направления. Они начались удачно потому, что было достаточно воли и знаний, чтобы использовать энтузиазм общества. Если бы не это, никаких гмин сегодня в Польше бы не существовало.

Когда реформы начались, большая часть общества, включая многих политических лидеров, не представляли себе, чем эти гмины являются. Однако новые члены советов, мэры городов и гмин, а также группы активистов стали движущей силой учреждения гмин, их усиления и развития. Реформа прошла «точку невозврата» к старой системе. По мере развития, возникли новые союзники. Был создан механизм самоподдерживающегося развития. Чем более успешными становились гмины, тем больше граждан и учреждений их стало поддерживать.

Все эти группы трудно перечислить. Первыми из них стали местные общины. Возможность участвовать в управлении и видимые успехи местной экономики увеличили социальную поддержку гмин. Шанс личного успеха вдохновил людей на дальнейшие усилия. Успехи были замечены в иностранных государствах, которые начали всевозможные программы поддержки. Местные элиты также перестроились и сплотились вокруг местных советов.

На местном уровне возникли новые ассоциации бизнесменов. Экономические успехи гмин, а также власть и организационные возможности муниципальных ассоциаций привлекли внимание крупного бизнеса, заинтересовавшегося в сотрудничестве с местной властью.

Власть местного самоуправления зависит не только от сфер компетенции и бюджета, а и от власти и организационных возможностей местных ассоциаций и многих других учреждений, таких как муниципальные банки, учебные центры, консалтинговые компании, центры городского планирования или коммунальные предприятия. Все эти факторы и определили рост власти и богатства местного самоуправления. В дальнейшем успех гмин был внезапно «замечен» и политическими партиями. Местные лидеры стали занимать важные позиции в партийных структурах, что улучшило их отношение к местному самоуправлению.

Гмины стали сильнее не столько благодаря новой сфере власти и полученным фондам, а скорее благодаря успеху своей деятельности на различных уровнях, от экономического до культурного и образовательного. Наконец, их успех был поддержан некоторыми политическими силами, которые стремились к скорейшей трансформации системы власти, экономики и общества ради сближения с Европой. Децентрализация и развитие местного самоуправления были критически важной частью интеграции с Европой.

Так местное самоуправление стало чем-то вроде лавины. Оно возникло после реформы 1990 года и стало проникать во все новые и новые сферы, что вело к экономической и социальной трансформации. Развитие местного самоуправления стало историческим процессом. Сегодня в Польше оно развивается так же, как и в западных демократиях. Разница лишь в том, что в Польше этот процесс ускоряется, поскольку многие десятилетия был заблокирован. Единственная проблема в том, будет ли это развитие гармонировать с усилиями реформаторов из центра, или встречать конфронтацию реакционных сил. И не нужно доказывать, который сценарий лучше.

Третья волна реформ: реформа центрального аппарата

Создание двухуровневой системы местного самоуправления на уровне повитов и региональном уровне было возможно только потому, что ранее оказалась успешной система гмин. Этот успех дал знания и опыт, и многому научил местных политиков и чиновников.

Однако это, конечно, еще не конец реформ. Противники децентрализации не сдались. Нет сомнения, что борьба продолжится, пока система не станет стабильной. Нам все еще необходимо реформировать центральную администрацию и способ ее функционирования. Эта реформа, следующая после создания гмин, учреждения повитов и воеводств, должна стать третьей стадией реформирования государства. Однако, также нужно устранить и негативные явления, которые угрожают общественной поддержке местных и региональных властей, ведь без нее они потеряют свое значение.

Многое нужно сделать в сфере труда и работы коммунальных служб. Нужно улучшить методы сотрудничества с обществом и экономического планирования. Многое еще нужно улучшить – это процесс, который никогда не будет закончен. Однако многое уже достигнуто. Местное самоуправление существует; оно дееспособно и развивается, меняясь само и меняя наше государство.

И.Регульский

Перевод Андрея Маклакова, Диалоги

Полный текст документа доступен по адресу:

http://www.frdl.org.pl/downloads/profRegulski_LG_Poland.pdf

08-11-2010 19-17