В Чили конституционный блокаут

В это воскресенье, 17 декабря, в Чили проходил второй за последние 15 месяцев референдум по одобрению проекта новой конституции страны. Результаты: 55,76% против проекта конституции, 44,24% – за.

Таким образом, в Чили продолжает действовать действующий основной закон 1980 года (принят при Августо Пиночете). Президент Габриэль Борич уже заявил, что правящая коалиция не будет инициировать новый конституционный процесс.

Почему дважды чилийцы сказали "нет" новой конституции? Спойлер: не потому, что они поддерживают конституцию Пиночета, а чисто из-за ошибок организации самого процесса разработки конституции. Предлагаю свой анализ ситуации и выводы для Украины.

КОНСТИТУЦИЯ ПИНОЧЕТА

Напомню, что конституция Чили, которую стремятся изменить чилийцы, принята по результатам так называемого конституционного «референдума» 11 сентября 1980 года. Это – “конституция Пиночета”. Среди ее авторов был советник и спичрайтер Пиночета, идеолог режима Хайме Гусман. В переходном режиме документ вступил в силу с 11 марта 1981 года и полностью с 11 марта 1990 года с началом демократического правления.

До парламентских выборов 1989 года Concertación de Partis lar Democratic и правые партии договорились о пакете по 54 реформам изменений в Конституцию, утвержденному на плебисците 30 июля 1989 года.

Но с победой Concertación на президентских выборах, после которых Патрисио Айлвин стал президентом Чили в 1990 году, Конституция была признана всеми политическими и социальными секторами Чили, за исключением Коммунистической партии Чили и других внепарламентских левых групп, призывавших с тех пор ее полной замены.

Как указывает Анастасия Сахарова из Аналитического центра ADASTRA, согласно конституции Чили 1980 года, власть президента включает функции, обычно выполняемые законодательной ветвью власти, такие как создание публичных институтов или сервисов, государственных предприятий и т.д.

Статья 66. Так называемые «органические конституционные законы» – группа законов, связанных с темами образования, избирательной системы, работы конгресса, вооруженных сил и полиции, требуют для изменения или отмены 4/7 голосов действующих депутатов и сенаторов.

Изменить их действительно просто нельзя. Вопросы минимальной оплаты труда в частном секторе, норм социальной безопасности, регулирования того, какие проблемы можно решать коллективно, а какие нет, также определяются президентом. Конституция ограничивает личные права.

К примеру, документ отмечает, что главы профсоюзов не могут участвовать в политике. Есть даже статья, которая запрещает протесты, и, конечно, она не выполняется. Чили – единственная страна Латинской Америки, где нет конституционного признания индейских народов и их прав.

Создание ТВ-канала или медиаресурса требует разрешения государства. Конституция скорее защищает частную собственность, чем фундаментальные права человека. Именно поэтому многие критики документа 1980 года отмечают, что она была создана для поддержки экономической политики диктатуры и способствует экономической элите, а не обществу в целом.

В конституцию неоднократно вносились изменения. В сентябре 2005 года по инициативе президента Рикардо Лагоса по основному закону были устранены оставшиеся в нем некоторые недемократические элементы — институт пожизненных сенаторов и положение о том, что гарантом демократии в Чили являются вооруженные силы страны.

28 апреля 2015 г., во время политического кризиса в Чили, президент Мишель Бачелет объявила, что в сентябре того же года она начнет учредительный процесс для разработки, обсуждения и утверждения проекта новой конституции, который может заменить Конституцию 1980 года.

Бачелет предлагала четыре альтернативные модели учредительной власти: а) двухпалатную комиссию сенаторов и депутатов; б) в форме смешанного учредительного съезда парламентариев и граждан; в) созыв Учредительного собрания; г) Конгресс может созвать плебисцит, чтобы именно граждане решали между предыдущими альтернативами.

Но Бачелет не смог сформировать консенсусный проект изменения конституции. Не имела она поддержки и по своему тексту. Президент Бачелет представила Национальному конгрессу свой проект конституционной реформы 6 марта 2018 года, то есть за пять дней до истечения своего срока полномочий. Позже она заявила, что «нам не удалось полностью завершить учредительный процесс»...

ESTALLIDO SOCIAL и ПРОЕКТ "ЛЕВОЙ" КОНСТИТУЦИИ 2022 года

В ходе протестов 2019 года, известных как Estallido social, левые и не только взяли на вооружение тему конституционной реформы. Она стала главным требованием восставших против системы. Триггером для массовых акций протеста стали повышение тарифов в общественном транспорте столицы. Однако, по словам чилийского экономиста Карлоса Хуннеуса, причины были более глубокими и имели долгую историю.

Существовало и накапливалось недовольство серьезными злоупотреблениями со стороны частных компаний (La Polar, бигфармой, производителей кур, «Confortgate») и государственных служб (Aguas Andinas), неравенством в доступе к здравоохранению и образованию, провалом AFP, плохим распределением доходов, что было добавлено к низкому доверию к партиям, политике и бизнесменам из-за случаев незаконного финансирования парламентских кампаний.

В двух словах, “кризис легитимности экономической системы, унаследовавший первородный грех диктатуры и затмивший политическую систему, наследием которой была полусуверенная демократия, призванная продолжить «модель».

Собственно, в этом и заключалась проблема. Для большинства чилийцев в 2019 году их государство было каким-то вспомогательным органом для частных корпораций-монополистов. И это прямо вытекало из конституционного строя, выписанного в основном законе 1980 года.

Согласно статье 19 действующей конституции Чили - «субсидирующее государство», ее суть в том, что государство не несет ответственности за социальную сферу – здравоохранение, образование и пенсии – и передает все это в частные руки, оставляя за собой право вмешиваться только в крайних случаях.

"Двигателем является частный сектор, и поэтому роль государства остаточная". Статья 19, пункт 9: Формально находящиеся в одинаковых условиях частная и государственная системы здравоохранения и граждане могут свободно выбирать. Поскольку разница в ресурсах частной и государственной систем огромна (как и в доходах пользователей), это приводит к колоссальному неравенству в доступе к качественной медицине.

Статья 19, параграфы 10 и 11: Образование как бизнес. Формально государство гарантирует право на образование и обязуется «финансировать бесплатную систему с целью обеспечения доступа всего населения». В то же время она защищает свободу образования, что включает право открывать, создавать и содержать образовательные учреждения. На самом деле это обеспечивает успешный бизнес и хороший уровень образования для небольшого меньшинства, и его очень низкий уровень для остальных.

Статья 19, параграф 18. Частные пенсионные фонды. Формальная свобода выбора, но на практике выбор возможен только между частными пенсионными фондами (государственные пенсии только для армии и полиции). Несмотря на огромную финансовую рентабельность, они предлагают большинству населения нищенские пенсии. Создание государственной пенсионной альтернативы и роспуск частных пенсионных фондов не разрешено.

Согласно этой роли, государство может вмешиваться в социальную и экономическую жизнь только тогда, когда частная инициатива не может или не заинтересована в решении проблемы. Государство вмешивается в том случае, если рынок этого не сделает, что создало неравный доступ к общественным благам среди граждан в зависимости от их социально-экономического положения.

По данным Всемирного банка, Чили является 13 страной по неравенству в Латинской Америке по индексу Gini и второй по величине после Мексики среди членов ОЭСР. Такое неравенство доходов влечет за собой социальное неравенство. Аналогично, существует важная сегрегация по месту жительства, тем самым создавая «новые барьеры для социальной интеграции и преодоления уязвимости» семей с низким доходом.

Соотношение ВВП, скорректированное на паритет покупательной способности, и номинальный ВВП составляет 1709, что делает страну 61 по стоимости в мире; 2-ю по стоимости в Южной Америке после Уругвая; и 13 в Латинской Америке и Карибском бассейне.

По данным Центрального банка страны, в 2018 году был достигнут исторический максимум долга, эквивалентный 73% от имеющегося дохода. Исследование 2019 показало, что в Чили насчитывается почти 4,6 миллиона бедных (за границей бедности), что эквивалентно 34% населения старше 18 лет.

Поэтому в 2019 году чилийцы бунтовали не только против неолиберальных политиков, но и против государства и конституции, которая закрепляла этот политико-правовой дизайн и социальную несправедливость.

Во время протестов многие активисты, не только левые (ВАЖНО!), поддержали лозунг - новой конституции. Несколько социальных лидеров, аналитиков и политиков, включая главу Сената и пресс-секретаря Верховного суда, вспомнили о необходимости создания новой Конституции, которая позволила бы выполнить социальные требования.

Столкнувшись с давлением со стороны членов правящей партии, консервативный президент Себастьян Пиньера согласился начать процесс замены Конституции с 1980 года.

15 ноября 2019 года было достигнуто политическое соглашение между правящей силой и представителями оппозиционных партий о создании новой конституции. В октябре 2020 года состоялся плебисцит, на который вынесли два вопроса: "Хотите ли вы новую Конституцию?" и "Какой орган должен разработать новую конституцию?" (смешанный (при участии парламента) конституционный конвент или независимый Конституционный конвент). Граждане проголосовали за: новую конституцию и за Конституционный конвент (специальный орган учредительной власти).

Конституционный конвент был сформирован по результатам смешанных выборов (тогда победили в основном левые), проработал в течение года и преследовал единственную цель – разработку новой конституции.

Документ был организован в 338 статьях и 11 разделах. Но проект, который они тогда создали, был революционным даже для левой среды Чили. Так, в первой статье основного закона уже содержались позиции, которые не могли удовлетворить центр и правый спектр чилийского общества:

статья 1.. п.1 Чили – это социально-демократическое государство.

Это многонациональное, межкультурное, региональное и экологическое государство....

п. 3 Защита и гарантия индивидуальных и коллективных прав человека являются основой государства и направляют всю его деятельность. Государство обязано создать необходимые условия и предоставить товары и услуги для обеспечения равного осуществления прав и интеграции людей в политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь для их полного развития».

В части политическая система, проект Конституции предусматривал, что Конгресс, законодательная ветвь власти, где две палаты равноправны, станет «асимметричным». Палата депутатов сохранит свои полномочия, но вместо Сената будет создана Палата регионов. Она будет иметь ограниченные полномочия и будет заниматься вопросами регионального законодательства.

Для принятия изменений в какие-либо акты или их отмены необходимо будет простое большинство в Палате депутатов вместо 2/3 как раньше. Будут созданы механизмы прямой демократии, например народные законодательные инициативы и консультации. Будет введена параллельная система юстиции для коренных народов, которая будет функционировать вместе с национальной системой юстиции. Верховный суд страны будет функционировать как таковой и в то же время для коренных народов.

В части социальных прав и прав Природы: проект гарантирует право на жилье, социальную защиту, здравоохранение, работу и доступ к пище. Чили – первая страна, признавшая глобальные климатические изменения в проекте конституции. Документ признает климатический и экологический кризисы и определяет право на здоровую и сбалансированную окружающую среду.

Любая добывающая деятельность (Чили экспортирует медь и литий) будет запрещена на водно-болотных угодьях и ледниках. В то время как действующая конституция разрешает частное право на водные ресурсы, новый текст классифицирует воду как такую, что «не может быть присвоена». В настоящее время частный сектор доминирует в продаже и менеджменте системы водных ресурсов Чили, его работа регулируется государством.

Инклюзия и гендер: Разделы и пункты, касающиеся вопросов инклюзии и гендера, являются новыми для конституции страны. Были включены нормы, гарантирующие права женщин, девушек и молодых людей, лиц с разной сексуальной ориентацией и гендерной идентификацией.

Проект защищал право на равное и инклюзивное политическое представительство меньшинств. Согласно предложениям, государственные институты, компании и предприятия должны обладать гендерным паритетом. Проект в полной мере легализовал аборты. В настоящее время аборт легализован в Чили в случаях изнасилования или когда жизнь матери находится в опасности.

Права коренного населения: Конституция 1980 года не упоминает и не обеспечивает каких-либо конкретных прав или гарантий именно для коренного населения, поэтому проект 2022 предлагал следующие изменения: Государство должно уважать и защищать право на самоопределение, коллективные и индивидуальные права коренных народов.

Текст не объясняет, как право на самоопределение коренных народов коррелируется с тем, что Чили является «единым и неделимым». Конституция гарантирует право коренных народов и наций на их земли, территории и ресурсы, резервирует места в представительных органах. Относительно вопросов, непосредственно касающихся их прав и территорий, они будут решаться через непосредственные консультации с коренными группами.

Несмотря на то, что проект конституции получил высокое одобрение Управления ООН по правам человека в Южной Америке и многих левых интеллектуальных кругов Европы, Латинской Америки и США, он не был целостным документом.

Как утверждал профессор Университета Чили Роберт Франк «если кто-то требовал охраны окружающей среды – это уходило в конституцию, регионализацию – уходило в конституцию, больше прав для коренных народов – тоже в конституцию».

Некоторые статьи противоречат друг другу, в то время как другие закладывают в текст документа полемические для общества нормы, которые лучше решать на законодательном, чем на конституционном уровне.

Также ошибкой авторов новой Конституции стал формальный подход к обсуждению предлагаемых норм и введение обязательного характера голосования на конституционном референдуме. На него предлагали вынести весь текст (весь гроссбух в 338 статей). Обсуждение позиций происходило преимущественно в среде сторонников, активистов, чем инклюзивно с привлечением широких слоев.

Сказалось и то, что правая оппозиция агрессивно критиковала проект и его разработчиков, прибегая к манипуляциям и извращениям. Чилийское инфопространство контролируют два правых консервативных конгломерата – El Mercurio Group и Copesa, которые вместе владеют 90% печатных медиа в государстве. И все они были против нового проекта конституции.

Оппоненты проекта разгоняли "зраду" на тему прав коренных народов. Одной из главных идей кампании «Отрицаю» был лозунг: «Чили – единая», «Мы хотим мира», непосредственно адресовавшегося коренному народу мапуче и их борьбе за автономию в регионе Араукания.

Также члены правых партий, таких как Chile Vamos, Evópoli и Независимый демократический союз, использовали эфиры и социальные медиа для дискредитации проекта конституции, применяя обвинения в коммунизме.

Если учесть, что левые не обеспечили надлежащего продвижения своего проекта в обществе и недостаточно коммуникировали с не вовлеченными в процесс конституционного диалога слоями населения (а находились в интеллектуальном аутизме), то компания по демонизации проекта достигла своей цели.

Людей обязали голосовать (первый плебисцит был добровольный) и они сказали "нет" новой конституции на референдуме 4 сентября 2022 года (62% граждан проголосовали против проекта), потому что были недостаточно проинформированы о ее нормах. Некоторые нормы они представляли сквозь призму инфодемии правых СМИ, другие - из-за критики крайнелевых, атаковавших проект как "недостаточно социалистический".

Но на референдуме 2020 78% чилийцев проголосовали за написание новой конституции, поэтому запрос на изменения не был реализован политиками.

Еще одно веское замечание: проект конституции писался юристами, но их выбирали по политическому представительству (они политически маркировались в Конституционном конвенте).

Однако партии после 2019 не имели доверия в глубине чилийского общества. От слова "вообще". Как левые, так и правые. но в отличие от Конституционной Ассамблеи в Исландии 2010 г., которая формировалась принципиально на непартийной основе, чилийцы вновь доверили конституционный процесс политикам.

ВТОРОЙ РАУНД: ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ ОТ ПРАВЫХ

После сентября 2022 г. левое правительство Борича, получившее мощный удар под дых, начало продвигать соглашение о новом конституционном процессе.

12 декабря 2022 года было объявлено соглашение, достигнутое парламентариями, в котором было определено создание Конституционного совета, состоявшего из 50 членов, избранных всенародным голосованием, экспертной комиссии из 24 членов, назначенных Национальным конгрессом, и которые разработают предварительный проект конституции. После окончания работы Совета окончательный текст был представлен на плебисците 17 декабря 2023 года.

Но в то время в обществе спал запрос на это, фокус внимания сместился. После выборов Конституционного совета, где большинство получили правые, ситуация изменилась. К "Соглашению для Чили" присоединился "Независимый демократический союз" (UDI).

Среди лиц новой конституции 2023 стала мэр Ла-Провиденсии Эвелин Маттей (член UDI), которую считают потенциальным кандидатом в президенты в 2025 году. Резко против процесса начала выступала правая Республиканская партия Коста (пеночетисты), но победа на выборах в Конституционный Совет заставила передумать их и стать главными хедлайнерами принятия новой Конституции.

Новый Конституционный Совет, который разрабатывал проект, хотя и демонстративно отверг наработку "левых" предшественников и написал собственный текст, пытался обеспечить ему "сбалансированный характер". В проекте сохранились ссылки на инклюзивную демократию, права меньшинств, регионализм и социальные элементы.

В октябре 2022 года в Национальном конгрессе было достигнуто соглашение о конституционных началах из 12 пунктов. В частности, было определено, что Чили – это унитарное и децентрализованное государство, тем самым отвергнув идею национальных автономий индейцев.

Конституция признает коренные народы как часть чилийской нации, которая является одной и неделимой. Государство будет уважать и продвигать их права и культуру. Чили признавалось социальным и демократическим государством права, целью которого является содействие всеобщему благу; содействие прогрессивному развитию социальных прав, подчиняющихся принципу фискальной ответственности.

Конституция закрепляет по крайней мере четыре конституционных чрезвычайных положения: состояние собрания, осадное положение, катастрофы и чрезвычайное положение.

Чили конституционно отданы заботе и сохранению природы и ее биоразнообразию. В самом проекте конституции содержались интересные предложения по сокращению депутатов до 138, возвращение нормы внесения изменений в конституцию только при 3/5 Конгресса, а не 4/7 и многое другое.

Но поскольку авторство проекта теперь принадлежало правым, левые, равно как и их оппоненты в 2022 году, начали кампанию по торпедированию новой конституции. Советники правящей коалиции, представители левых партий, объявили о своем отказе от предложенного проекта, который они назвали "документом пеночетовской Республиканской партии".

Если в 2022 году правые не соотносили себя с "левым" проектом конституции и считали его "угрозой коммунизации" Чили, то в 2023 году левые под конец бойкотировали конституционный процесс, видя в нем "угрозу фашизма".

Следствие - 55,76% чилийцев сказали "нет" проекту конституции от правых. И теперь в Чили снова продолжает действовать конституция Пиночета!

Что теперь? Как было выше отмечено, президент Борич заявил, что левая правящая коалиция не будет инициировать новый конституционный процесс. За перманентную Конституанту выступают только коммунисты и ряд леворадикальных групп. Мощного запроса сейчас нет и новая конституция не может стать центром политической или электоральной консолидации.

Однако конституция Пиночета все равно триггерит большинство чилийцев. Рано или поздно вопрос нового основного закона поднимется снова. И вряд ли это произойдет способом политического компромисса.

Разделенность чилийской нации на правых (с определенной ностальгией упоминают Пиночета) и левых (непримиримых противников диктатуры) должна быть преодолена в инклюзивном конституанте. Остальное признают и первые, и вторые. Вопрос только по форме процесса и содержанию основ нового конституционного строя. Сегодня президент Борич откладывает эту задачу для новой власти, которая придет в 2025 году (или позже), но это не снимается с повестки дня для Чили.

ВЫВОДЫ ДЛЯ УКРАИНЫ

После войны Украина непременно столкнется с конституционным кризисом и возникнет вопрос о принятии новой Конституции. О переучреждении государства сегодня говорят не только маргинальные интеллектуальные группы, но и ключевые политсилы и гражданское общество. Новые правила, новое нравственное тело страны.

Опыт конституционного процесса в Чили нам дает определенные уроки, которые следует изучить, прежде чем входить в собственную Конституанту.

Во-первых, Конституант должен быть внепартийным и максимально инклюзивным. Как только та или иная политсила пытается "оседлать" тему изменений в конституцию, это непременно приводит к потере легитимности всего процесса. Недоверие партиям и политикам сбивает любой хороший прогрессивный проект на старте.

Во-вторых, Конституант должен быть максимально инклюзивным. Отсутствие коммуникации и вовлечённости широких слоев, интерактивной связи органа учредительной власти с гражданами (аутизм разработчиков) может также делегитимизировать новый Основной Закон.

Писать Конституцию должны не только и не столько юристы-конституционалисты, как широкий спектр специалистов, носителей идей, получивших поддержку у общества и нуждающихся в закреплении в Конституции. Конституанта – это процесс договора.

Иногда вот этот договор важнее самого продукта в виде формулировки. Инклюзивность обеспечит консенсус и принятие норм Конституции. Нормы конституции ЮАР 1994 года (в доинтернетную эпоху) и проекта конституции Исландии 2010 года (чисто через соцсети) знали и отождествляли свои интересы с ними до 2/3 граждан. Это достигалось просветительством и привлечением к стратегированию основ конституционного строя.

В-третьих, принятие новой конституции через серию плебисцитов по отдельным разделам и нормам проекта Основного Закона. На референдум выносится не гроссбух проекта с вопросами "за" и "против". Через одобрение должны пройти ключевые темы конституционного строя: права и ответственность, всеобщее благо и народное достояние, система строя, экономическая модель и т.д.

Первый опрос – системные и популярные темы, однозначно поддерживаемые населением. Далее следуем за нарастанием к наиболее спорным темам. Например, второй – о доступе к природным ресурсам, республиканской части и т.д.

Третий – принцип субсидиарности, увеличения/уменьшения полномочий, закрепления прав отдельных категорий граждан. И четвертое – о системе власти, решении “двоевластия” в парламентско-президентской республике и т.д. Современные технологии того же действия (даже после Киевстар-апокалипсиса) дают нам техническую возможность таких консультативных плебисцитов. И в завершение принятия в целом проекта: "да" или "нет".

В-четвертых, агитационная кампания должна сосредоточиться на конкретных темах, объясняя их пользу. Решение же главных проблем в первых референдумах и привычка голосовать «За» в течение нескольких раз в год позволят легче провести наиболее спорные решения в новой конституции.

Люди получают право проголосовать точечно за условные 3 вопроса из 4 За и 1 вопрос Против, что защищает и их от гражданского конфликта. Это помогает сосредоточить агитацию на конкретных предложениях и увеличить уровень гражданского участия, при этом максимально уважительно относиться к правам граждан.

Конституционный процесс в Чили не завершился. А у нас только начинается. Так что учимся на чужих ошибках.