Избирательный кодекс Украины в заложниках конъюнктуры

Чем ниже падают рейтинги «Слуги народа», тем активнее обсуждаются различные сценарии того, каким образом Офис Президента будет пытаться изменить «правила игры» для следующих парламентских выборов. Зачастую, речь идет о дате выборов народных депутатов, формате их совмещения с выборами Президента или общенациональным референдумом, инициативе по сокращению конституционного состава Верховной Рады.

В представляемом исследовании Аналитического центра «Обсерватория демократии» основной фокус сосредоточен на возможной ревизии Избирательного кодекса и перспективах возврата к смешанной электоральной системе. О том, что такая вероятность существует, свидетельствуют не только участившиеся сообщения в политических telegram-каналах или заявления экспертов, но и некоторые ответы вице-спикера Александра Корниенко из его недавнего интервью.

Характерно, что в 2018 году мы уже обращались в отдельном материале к теме вечного соблазна «мажоритарки» для власти. И хотя за три года на Банковой поменялись персоналии, но ситуация во многом подобна: в условиях падения рейтингов в Офисе Президента считают, что проводить выборы по пропорциональной системе для них невыгодно.

«Мажоритарщики» на страже коалиции

Ровно 10 лет назад, в ноябре 2011 года, был принят Закон «О выборах народных депутатов Украины», вводящий смешанную избирательную систему для парламентских выборов (вместо пропорциональной, по которой проходили кампании 2006 и 2007 годов). Благодаря появлению мажоритарной составляющей «Партия регионов» сумела сформировать большинство по итогам выборов-2012, при том, что по партийно-пропорциональной части суммарная поддержка «Батьківщины», «УДАРа» и «Свободы» оказалась выше, чем у «регионалов» и коммунистов.

Этот кейс хорошо иллюстрирует, как «мажоритарка» приходит на помощь пропрезидентской партии для сохранения контроля над парламентом даже в условиях неблагоприятной электоральной конъюнктуры. При этом может складываться впечатление, что время не властно над этой технологией (по крайней мере, на постсоветском пространстве): 20 лет назад ею пользовался Леонид Кучма, 10 лет назад – Виктор Янукович, а в 2021 году, благодаря мажоритарной составляющей, «Единая Россия» при результате 49,8% на выборах в Государственную Думу сформировала конституционное большинство (победив в 198-ми мажоритарных округах из 225-ти).

Такой же «вневременной» характер носит и главный аргумент в пользу мажоритарной составляющей – гарантированная представленность каждого округа конкретным народным депутатом. Достаточно сравнить две цитаты о пользе «мажоритарки» – Михаила Чечетова (2011 год) и Александра Корниенко (интервью от 15 ноября 2021-го).

«… Это дает нам возможность получить и персонифицированную ответственность политической силы за ситуацию в стране, и персонифицированную ответственность конкретного депутата за ситуацию в округе».

«… явный минус ухода от мажоритарки – то, что наш народ все-таки привык уже за десять лет - именно столько существует возвратившаяся с 2012 года смешанная избирательная система, - что у него на округе есть депутат. Да, в этом созыве не всегда наши мажоритарщики работали качественно и в этом - просчет "Слуги народа", я и с себя ответственность не снимаю. Но те же депутаты-мажоритарщики из групп "За будущее" и "Доверие" достаточно эффективно работают на своих округах и люди к этому привыкли. Исходя из имеющегося опыта, парламенты с депутатами, избранными исключительно по партийным спискам хуже воспринимались избирателями, потому что все превращалось в одну какую-то большую политику».

А еще любопытно и полезно вспомнить, с какой аргументацией 10 лет назад защищал введение «мажоритарки» тогда еще «регионал» Алексей Гончаренко – вполне возможно, что эти же тезисы («приближение депутата к реальным проблемам людей», «представительство региональных лидеров в парламенте», «примеры классических демократий США и Великобритании») вскоре снова наполнят повестку дня.

И это примечательно, что идея возврата мажоритарной составляющей «по просьбам трудящихся» уже понемногу выносится топ-спикерами «Слуги народа» в публичный дискурс. Пока что – без однозначной позиции «за» (сам Корниенко в том же интервью упоминает, что изменение электоральной формулы может выглядеть непоследовательно), но сам факт очередного «отката» на этап дискуссии об оптимальном типе избирательной системы уже показателен.

Почему же всего спустя два года после появления беспрецедентного для украинского парламентаризма «монобольшинства» Офис Президента столкнулся с необходимостью изобретать уловки по изменению «правил игры» на выборах, идя по стопам предшественников?

Прежде всего, дело в партийных рейтингах: не только повторение формата «монобольшинства» выглядит крайне маловероятным, но и в принципе сложно смоделировать сколь-нибудь устойчивую коалицию для «Слуги народа», учитывая агрессивную политику «войны против всех», начатую Офисом Президента. Ноябрьские социологические опросы от различных исследовательских служб дают «Слуге народа» от 104 до 135 мандатов при распределении всех 450-ти по пропорциональной системе.

Источник: Сайт «Вибори України».

Рейтинг партии «За Майбутнє», фракция которой в ВР регулярно добавляет голоса «Слуге народа» в ключевых голосованиях, – меньше заявляемой в исследованиях погрешности. Еще одна фракция-союзник «зеленых» – «Довіра» – не имеет своего партийного проекта. Таким образом, при пропорциональной системе из 260-270 действующих нардепов, лояльных к Офису Президента, переизбраться по спискам пропрезидентской партии, вероятно, сможет меньше половины. И чем ближе выборы, тем сильнее осознание этого факта нардепами будет расшатывать коалицию, подпитывая конкурентов (то же депутатское объединение Дмитрия Разумкова).

С другой стороны, 170 одномандатных округов из приблизительно 200 (в которых проводились выборы в 2019-м) представляют лояльные к Офису Президента депутаты-мажоритарщики. И каждому из них власть может помочь переизбраться субвенциями для округов и какими-то инфраструктурными бонусами в рамках «Великого будівництва». Админресурс, подкуп, контроль над комиссиями и договоренности о снятии главных конкурентов в округах – этот инструментарий успешно использовался «слугами» на локальных довыборах в округах (№87, №184, №197) на протяжении 2021 года, и, по всей видимости, вселил в Офис Президента уверенность, что по «мажоритарке» провластные кандидаты могут побеждать вне зависимости от падения партийных рейтингов.

Изъяны системы

Вместе с тем, попытки вернуть мажоритарную составляющую выборов со стороны непосредственно Офиса Президента и «Слуги народа» имиджево выглядели бы не только непоследовательно или непопулярно, но и некоторым проявлением слабости. Вероятно, если это и будет сделано, то не своими руками. И в этом сценарии первый акт уже состоялся, когда в феврале 2021-го инициативная группа народных депутатов (преимущественно из фракций «За майбутнє» и «Довіра») подала представление в Конституционный суд о несоответствии Основному закону Украины отдельных положений Избирательного кодекса.

Речь идёт именно о тех положениях, которые касаются избирательной системы для парламентских выборов. Так, в отмене «мажоритарки» (а точнее – в партизации выборов и отсутствии опции самовыдвижения) депутаты усматривают нарушение конституционного пассивного избирательного права граждан, то есть, - права быть избранным в парламент. Логика нардепов состоит в том, что Избирательный кодекс ограничил права граждан и сузил возможности для избрания в Верховную Раду, тогда как 22-я статья Конституции не допускает «сужения смысла и объема существующих прав и свобод».

Конечное политико-правовое решение, вероятно, будет зависеть от актуального баланса отношений Офиса Президента и Конституционного суда. Но весь предшествующий опыт (в том числе, предыдущих президентов и, в особенности, того единственного, кого статуса Президента лишили) свидетельствует о том, что Конституционный суд вынесет то решение, которое будет выгодно Банковой. Будет ли это впоследствии расцениваться как «узурпация власти» – покажет история, но в краткосрочной перспективе сможет «откатить» Избирательный кодекс и провести парламентские выборы по смешанной системе.

Исходя из богатого украинского опыта проведения выборов с мажоритарной составляющей (в том числе, и свежие кейсы локальных довыборов в отдельных округах в 2021 году), среди основных контраргументов против такой системы могут быть названы следующие.

Во-первых, диспропорциональность, искажающая волеизъявление (т.е. высокий процент «потерянных голосов»). При системе относительного большинства и среднем результате победителей в округах на уровне 30-35% оставшиеся 65-70% голосов никак не конвертируются в мандаты. На фоне низкой явки это еще больше снижает легитимность представительского мандата у победителя, за которого де-факто проголосовал условно каждый десятый избиратель. Для сравнения, в пропорциональной составляющей избирательной системы волеизъявление, которое не конвертируется в мандаты – это сумма голосов, поданных за партии, не преодолевшие барьер. В 2019-м году такая сумма составила 21,7%, в 2014-м – 22,5%, в 2012-м – 6,9%.

Во-вторых, консервация парламента и закрепление патронажно-клиентарной структуры неопатримониального политического режима. «Патронаж» при этом работает и как иерархическая модель в отношениях Офиса Президента с «мажоритарщиками», и как ментальная модель в сознании избирателей. Второе, в частности, усугубляет и без того искаженное представление избирателей о функциях и полномочиях народного депутата, окончательно превращая последнего в классического «перерезателя ленточек», без патроната которого не открылся бы ни один школьный туалет в округе.

В-третьих, административный ресурс и электоральная коррупция. Разумеется, эти негативные явления могут проявляться при различных избирательных системах, но именно мажоритарный принцип «один победитель получает всё» становится для них своеобразным катализатором. Состоявшиеся меньше месяца назад довыборы в округах №184 (Херсонская область) и №197 (Черкасская область) вновь напомнили об этом. На Херсонщине депутатский мандат де-факто разменяли на должность главы обладминистрации для главного конкурента – типичный «договорняк», невозможный в таком виде при пропорциональной системе. В Черкасской области штаб победителя был уличен в выстраивании сеток подкупа, а яркой иллюстрацией админресурса стал де-факто агитационный визит Владимира Зеленского. На всех довыборах в округах в 2021-м году использовалась технология «двойников», также невозможная при пропорциональной системе (в случае мартовских выборов в 87-м округе, она арифметически оказалась едва ли не решающей для победы «слуги» Василия Вирастюка над самовыдвиженцем Александром Шевченко).

«Даёшь молодёжь»?

Среди прочих уловок по изменению законодательства о выборах в интересах «Слуги народа» обсуждаются (как на уровне анонимных telegram-каналов, так и фрагментарно в заявлениях отдельных спикеров пропрезидентской партии) и дополнительные ходы. Чаще всего речь идет о введении уже на ближайших выборах электронного голосования. Пандемия, абсентеизм, диджитализация – всё это создаёт благоприятный контекст, обосновывающий идею о необходимости скорейшего перевода выборов в online.

В действительности, в условиях недоверия к власти и, как показали досрочные выборы мэра

Харькова, возврата к топорным фальсификациям с «перебрасыванием» голосов, общественная легитимность результатов online-голосования будет минимальной (примерно, как на недавних выборах в российскую Думу), что на долгие годы дискредитирует саму идею электронного голосования.

В свою очередь, для «Cлугb народа» электронное голосование востребовано еще и как технология мобилизации молодого электората, среди которого поддержка действующей власти выше, чем среди других возрастных групп. С этой же целью рассматривается возможность снижения возрастного ценза для избирателей с 18-ти до 16-ти лет.

Тут также есть благоприятный внешний контекст обоснований – например, аналогичный законопроект сейчас инициировала правящая партия «Вперед, Республика!» во Франции, а в Италии 19 октября уже был подписан закон о снижении возрастного ценза на выборах в Сенат (правда, с 24-х до 18-ти лет). При желании, примеры европейских стран, наделивших правом голоса 16-летних, легко находятся – в их числе Шотландия и Уэльс (на местных выборах), Австрия и Мальта (включая общенациональные выборы). Однако готовность 16-летних украинцев делать осознанный и компетентный выбор вызывает вопросы.

Параллельно с расширением избирательных прав части граждан в Офисе Президента могут прибегнуть и к противоположному механизму – ограничению права голоса потенциально протестных групп. 29 октября в эфире телеканала «Украина 24» глава парламентского комитета по вопросам здравоохранения Михаил Радуцкий заявил, что проголосовать на досрочных выборах мэра Харькова смогут только те избиратели, которые предъявят сертификат вакцинации (либо свежий ПЦР-тест или тест на антигены).

Уже на следующий день появилось опровержение, а после выборов Игорь Терехов назвал именно это ошибочное допущение Радуцкого причиной беспрецедентно низкой явки. Однако откуда вообще у главы комитета ВРУ по здравоохранению появилась такая фантазия по поводу права голоса только для вакцинированных? Не является ли это заявление своеобразным «фальстартом» в отношении той технологии, которая рассматривается Офисом Президента? Ведь если посмотреть на отношение избирателей к вакцинации в разрезе поддержки партий, то для «Слуги народа» такой «фильтр» был бы выгоден.

Источник: Исследование Украинского Института Будущего.

На первый взгляд, это выглядит каким-то безумным и потому невозможным нарушением конституционных прав граждан. Но соединив эту технологию с формальной возможностью электронного голосования, Офис Президента получит контраргумент в свою защиту, одновременно добившись поставленной цели – минимизировать удельный вес избирателей старшего возраста, среди которых «Слуга народа» наименее популярна.

Выводы

Повышая ставки и воюя на несколько фронтов одновременно, Офис Президента переводит вопрос контроля над будущим составом парламента в разряд «критически важной» для себя проблемы. При этом, на фоне падающих рейтингов пропрезидентской партии, шансов на решение этой проблемы при пропорциональной системе – крайне мало. По ряду косвенных признаков и сигналов можно предположить, что «Слуга народа», как и многие ее предшественники, попытаются внести выгодные для себя изменения в законодательное регулирование выборов.

Манипулирование «правилами игры» в интересах власти, безусловно, заслуживает негативной оценки, а несовершенство Избирательного кодекса и необходимость внесения в него точечных правок не должны стать поводом для «отката» к смешанной избирательной системе с закрытыми партийными списками и «мажоритаркой». Сама по себе, арифметика мажоритарной системы относительного большинства приводит к максимизации «потерянных голосов», то есть, - таких, которые никак не конвертируют волеизъявление избирателей в распределение депутатских мандатов. При этом, «особенности национальной мажоритарки» еще и усугубляют ситуацию с админресурсом, а также различными проявлениями электоральной коррупции на выборах.

Опыт местных выборов-2020 показал, что избиратели готовы к пропорциональной модели с окружными «гибкими» списками, и единственный полезный вектор точечных изменений – превращение «гибких» списков в «открытые».

Так или иначе, основная проблема возможного манипулирования «правилами игры» на ближайших выборах состоит в том, что институционально в нынешнем политическом режиме, в принципе, отсутствуют какие-либо сдерживающие механизмы. Поэтому Офис Президента может себе позволить различные манипуляции – от традиционных и ожидаемых шагов по типу возврата «мажоритарки» до каких-либо антиконституционных ограничений. Единственное, что в этой ситуации может служить противовесом – это имиджевые издержки от подобных шагов: отсюда и важность привлечения внимания к любым попыткам власти менять «правила игры» на выборах «под себя».

Антон Авксентьев, кандидат политических наук,

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».