Харків після Кернеса: вибори чи домовленості

17 грудня стало відомо про смерть Генадія Кернеса, який минулої середи повторно набув повноважень міського голови. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» досліджує, чи повинні бути оголошені нові вибори міського голови, і від політичної волі яких гравців це залежить.

Новий баланс

9 грудня, на першій сесії новообраної Харківської міської ради, голова Територіальної виборчої комісії Ольга Мозгова «заочно» оголосила Генадія Кернеса мером, без складання ним присяги, яку він склав ще в 2010 році (юридична сумнівність такого рішення була проаналізована в попередньому матеріалі). На цій же сесії 73 депутати проголосували за обрання першого заступника мера Ігоря Терехова секретарем міськради, який за Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» є виконуючим обов’язки мера на час його відсутності.

Ще за два дні, 11 грудня, відбулася сесія обласної ради, на якій «Блок Кернеса» своїми голосами підтримав обрання депутата від «Слуги народу» Артура Товмасяна головою ради, «оточивши» його трьома заступниками з лав фракції «кернесівців» (Альберт Кононенко, Валерія Мураєва, Тетяна Біловол).

Того ж дня, після вирішення усіх «кадрових питань» стосовно керівництва Харковом та областю, в мережі з’явилося повідомлення про погіршення стану здоров’я Кернеса, в якого відмовила друга нирка. Оточення мера підтвердило цю новину, і це була доволі різка зміна тональності – останні 100 днів у команді Кернеса радили не вірити чуткам, та запевняли у позитивній динаміці і скорому поверненню мера до Харкова.

Фактично, на цих перших сесіях відбувся «транзит влади» і легітимізація нового балансу сил у регіоні. Його головним бенефіціаром можна вважати Арсена Авакова, який отримав двох досить лояльних до себе осіб на чолі міської та обласної рад. Офіс президента в цій конфігурації отримує ілюзію контролю над регіоном, маючи свого голову облради і входячи до неформальної коаліції в міськраді. Великий «пакет домовленостей» між оточенням Кернеса, Офісом президента та Арсеном Аваковим заклав нові контури влади на Харківщині у, так би мовити, «позаелекторальний» спосіб.

Це слово «позаелекторальний» є досить доречним, з огляду на те, яким чином цей новий баланс сил виглядає в порівнянні з результатами виборів. Навряд чи виборці «Блока Кернеса» голосували за те, щоб посилити вплив у регіоні давнього опонента мера – Арсена Авакова – а міським головою обрати Ігоря Терехова. Навряд чи виборці «Європейської солідарності», яка йшла на вибори з рішучою критикою команди мера, голосували за те, щоб ЄС допомогла обранню Терехова де-факто виконуючим обов’язки мера. Навряд чи можна казати про відповідність розподілу посад результатам волевиявлення, коли головою обласної ради стає представник партії, яка розділила 3-4 місце на виборах, отримавши лише 17 мандатів із 120-ти. І точно «позаелекторальним» є спосіб обрання де-факто нового міського голови не громадою міста як первинним суб’єктом місцевого самоврядування, а депутатами.

У цьому сенсі, ймовірні позачергові вибори міського голови поставлять цей сформований баланс під сумнів, і бенефіціари нового режиму не зацікавленні в їх проведенні. З іншого боку, навіть оголошення позачергових виборів мера не гарантує, що не відбудеться кулуарного узгодження основної кандидатури. Втім, з точки зору демократичних стандартів, навіть такі вибори кращі за їх відсутність. Закон також, скоріше, на боці позачергових виборів, однак саме недосконалість правового регулювання залишає лазівку для саботування процесу.

Що каже закон

Порядок оголошення позачергових виборів викладено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» - зокрема, в статтях 42 та 79. У цих статтях є взаємні посилання одна на одну, але є й певна неузгодженість. Так, частина 3 статті 42 передбачає, що «не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови».

Цією особою у нашому випадку є секретар міської ради – Ігор Терехов. Тобто Закон закладає досить сумнівний алгоритм, коли та людина, яка в разі смерті мера набуває додаткових повноважень і влади, повинна добровільно від них відмовитись, звернувшись до Верховної Ради. Зрозуміло, що у секретаря міської ради може не бути бажання звертатися з клопотанням про оголошення перевиборів – що буде у випадку порушення 15-денного строку? Нічого – тобто, Закон говорить про таку вимогу, але жодним чином не визначає санкцій щодо секретаря. Відповідно, секретарям рад навіть не потрібно буде винаходити якісь юридичні хитрощі з відпустками чи лікарняними на цей 15-денний строк, щоб пояснити своє невиконання вимог Закону поважними причинами.

Друга лазівка – з якого моменту починається відлік цих 15-ти днів. З дня смерті? Судячи зі статті 79-ї – ні. Ця стаття визнає смерть однією з підстав дострокового припинення повноважень мера, а відлік 15-ти днів починає «з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт». Що буде, якщо міська рада відмовиться брати цей факт до відома? Тобто якщо оголосити триденний траур, провести урочисту церемонію прощання, але не включити це питання до порядку денного сесії, то теоретично відлік 15-ти днів так ніколи і не розпочнеться?

Знаючи звичку харківської мерії до екстравагантних юридичних рішень (наприклад, з нещодавнім кейсом прийняття присяги «заднім числом»), цілком можливим є й такий варіант з формальним ігноруванням «зазначеного факту смерті» - в такому разі секретар навіть не порушить законодавства, не звертаючись до Верховної Ради щодо перевиборів.

Втім, та ж таки 79-я стаття закладає й зворотній механізм – «ігнорування секретаря» з боку Верховної Ради. Якщо стаття 42 вимагає ініціювання процесу оголошення перевиборів секретарем, то в частині 10 статті 79 є формулювання, яке дозволяє парламенту оголосити дострокові вибори без якихось додаткових умов. «У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України не пізніше ніж у дев’яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори».

Є ще й третій шлях – оскарження в суді рішення ТВК про визнання факту складання присяги Кернесом. У разі, якщо суд задовільнить такий позов, він може зобов’язати ту ж таки ТВК оголосити «повторні» (не позачергові) вибори. Згідно статті 194 Виборчого кодексу, повторні вибори оголошуються територіальною комісією, зокрема, в разі «визнання особи, обраної міським головою, такою, що не набула мандату» (не склавши присяги). Цей варіант є досить автономним відносно парламенту та волі секретаря міськради, проте видається найменш ймовірним. До того ж, ТВК може довго ігнорувати це рішення, посилаючись, наприклад, на відсутність кворуму.

Можливі претенденти

Так чи інакше, питання нових виборів мера Харкова явно не обмежуються правовою площиною і переходить до так званої категорії «політико-правових». Спільний знаменник у статтях 42 та 79 – Верховна Рада, тобто саме від наявності політичної волі у парламенту залежить перспектива позачергових виборів. Зважаючи на баланс сил у Верховній Раді, розуміємо, що центром реального прийняття рішення є Офіс президента, який контролює фракцію «Слуги народу».

Чи вигідні вибори мера Харкова Офісу президента? З огляду на те, як «Слуга народу» співпрацювала на перших сесіях з «Блоком Кернеса» – їх цілком задовільнив існуючий статус-кво та Ігор Терехов в якості в.о. мера. Саме в статусі виконуючого обов’язки і не обраного харків’янами, будь-який секретар міськради залишатиметься «на гачку» в Офісу президента в плані призначення перевиборів. І допоки цей «гачок» існуватиме – секретар буде зберігати лояльність до центральної влади. З іншого боку, після легітимізації через обрання на позачергових виборах, новий мер може бути менш чутливим до побажань з Офісу президента – кейси прямої конфронтації «центру» та місцевої влади ми вже спостерігали під час першої хвилі запровадження карантину.

Зрештою, у «Слуги народу» немає власного кандидата, а провальний результат Олексія Кучера (попри усі залучені ресурси) підкреслює слабкі перспективи висуванця від пропрезидентської партії. Тому, з точки зору політичної раціональності, Офіс президента в позачергових виборах, скоріше, не зацікавлений: у разі перемоги того ж Терехова – він посилить свою легітимність і стане більш автономним, а в разі перемоги інших кандидатів – ситуація ще більш ускладниться. Тобто, Терехов та домінантні фракції «Блоку Кернеса» в місцевих радах нікуди не подінуться, але з’явиться ще один суб’єкт, з яким доведеться домовлятися і рахуватися.

Хто може стати таким суб’єктом і вважатися фаворитами гіпотетичних виборів? З огляду, на рівень впізнаваності та позитивний баланс ставлення виборців, реальних кандидатів небагато. Окрім Терехова, за електоральний спадок колишнього мера можуть конкурувати Олександр Фельдман («перший після Кернеса» за підсумками минулих виборів) та Михайло Добкін, який інерційно асоціюється з Кернесом і вже проявляв свої амбіції, висуваючи свою кандидатуру в вересні (однак, потім її зняв). Теоретично, карту «соратника Кернеса» міг би розігрувати і Олександр Ярославський, хоча є сумніви в його амбіціях особисто балотуватися в мери. Можливо, спробує свої сили на виборах Євген Мураєв, який разом з Кернесом минулого року був флагманом списку «Опозиційного блоку» на парламентських виборах. Трохи на іншому електоральному полі (але не виключаючи позитивного до неї ставлення з боку виборців Кернеса) знаходиться Юлія Світлична.

Фактично, на цьому перелік «важковаговиків», які зараз досить відомі харківським виборцям і мають певну підтримку, вичерпаний. Свою роль зіграють і суб’єкти висування – якщо припустити, що Терехов йтиме від «Блоку Кернеса», то важливо, яку позицію, наприклад, займе «Опозиційна платформа-За життя». З великою ймовірністю можна стверджувати, що ці вибори стануть набагато більш конкурентними, і навряд чи пройдуть в один тур, як це було в жовтні 2020 та 2015 років.

Висновки

Право на прямі вибори міського голови є конституційним правом громади відповідного міста. Жодні передбачені законом додаткові повноваження секретаря міськради не мають позбавляти виборців права безпосередньо обирати свого мера. Втім, в Україні вже було достатньо прецедентів, коли після смерті міського голови, секретар виконував його обов’язки декілька років, а позачергові вибори так і не були оголошені. Серед обласних центрів останньої каденції міських рад така ситуація склалася у Луцьку, а, наприклад, на Харківщині подібні приклади сталися у Дергачах та Куп’янську.

По-перше, проблема полягає у неузгодженості самого законодавства, що залишає певні лазівки та двозначні трактування. Врешті, й в статті 42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» сказано, що Верховна Рада протягом 90-денного строку розглядає клопотання секретаря міськради про призначення перевиборів. «Розглядає», а не «зобов’язана призначити». Хоча в статті 79 формулювання вже інше – «вибори призначаються Верховною Радою не пізніше ніж у 90-денний строк» – однак якою є юридична відповідальність колегіального органу за (не)ухвалення того чи іншого рішення? Досвід минулого скликання парламенту показує, що жодної відповідальності за це депутати не несуть, а питання перевиборів може не з’являтися в порядку денному роками.

По-друге, проблема української демократії ще й в тому, що позаелекторальний вимір політики часто домінує над електоральним – у випадку з формуванням контурів нового регіонального політичного режиму на Харківщині бачимо саме такий кейс. На сьогодні виглядає так, що ані ключовим гравцям, які розписали між собою політичний спадок Кернеса, ані Офісу президента позачергові вибори в Харкові не потрібні. І «політична воля» тут переважатиме над «буквою закону», особливо якщо сам закон залишає лазівки.

Лише в разі потужної інформаційної кампанії-звертання не тільки до громадян, але й особисто до Зеленського, якщо іміджеві ризики для президента від фактичної легітимізації «вкрадених виборів» будуть здаватися суттєвими, можна очікувати на нові вибори. Можливо, тоді президент взяв би під особистий контроль і проведення розслідування щодо всіх обставин виборів мера Харкова – від висування кандидатури Кернеса до його реєстрації міським головою – на предмет, чи не було тут фактів умисного введення в оману виборців з боку як суб’єкту висування, так і територіальної комісії. Однак поки вірогідність цього видається невеликою, і об’єднання «Блоку Кернеса» зі «Слугою народу» в неформальну коаліцію лише посилює сумніви у ймовірності такого сценарію.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, страницу «Хвилі» в Instagram