Коррупция: гордиев узел

Мне очень понравилось послание…., атмосфера в которой было это прочитано... вот этот пункт особенно о коррупции.

Я честно говоря был удивлён той смелости, с которой …. президент прямо в зал, где сидели губернаторы, министры, депутаты... прямо в этот зал смело говорил о коррупции

Эта публика встретила это всё твёрдо, всё так же... так же открыто и смело глядя ему в глаза. Он говорил: "В нашей стране процветает коррупция". Они даже вынули блокноты, что б записать.

- Действительно - видимо так записали - процветает что? Коррупция!

- Процветает где? В нашей стране!

- Процветает когда? Сегодня процветает коррупция!

Никто не вскочил истерически: "Как Вы смеете?! Почему это?! Вот кто, кто, где?!". Вот никто этого не сказал. Это было железно потому что, где она процветает? - В стране, в стране - не здесь, в стране. Вот выйдем - там оно и процветает...

Жванецкий о послании президента рф

Печально, но все то, что написал классик сатиры о коррупции в соседней стране – абсолютно и полно применимо к нам как в прошлом так и в настоящем. Почему это актуально сейчас как никогда раньше? Возможно потому, что, не случись войны, общество и дальше спокойно жило бы в постепенно загнивающем экономическом болоте. Война потребовала мобилизации всех ресурсов, экономических и человеческих, но тут внезапно обнаружилось, что коррупция, и как явление в целом и как конкретные факты воровства представителями государственного аппарата в частности, победно продолжает свое разрушительное шествие по украинскому экономическому ландшафту, оттягивая их на себя. Помимо врага внешнего, мы получили вдобавок еще и активизацию врага внутреннего.

По данным Transparency International[1] на 2021 год Украина занимает 122 место по коэффициенту восприятия коррупции из 180 оцениваемых стран. Вместе с тем отношение украинского общества к коррупции неоднозначно. Согласно с исследованиями, проведенными в марте 2021 года программой содействия общественной активности «Долучайся!»[2]: с одной стороны 93,5% респондентов назвали коррупцию одной из наиболее серьезных проблем (при этом среди молодежи этот показатель составляет только 70,6%), но с другой – исследование 2018 года[3] в рамках той же инициативы показывает что для 46,8% опрошенных – дача взятки, неофициальных услуг или подарка при определённых обстоятельствах может быть оправданным если это необходимо для того чтобы уладить важное для них дело. То есть подавляющее большинство признает коррупцию пагубным явлением, однако половина одновременно с этим пользуется возможностью его использования для оптимизации собственных издержек времени или других ресурсов.

Несмотря на декларируемый запрос экономически активного населения на искоренение этого, по мнению многих, тормозящего развитие нашей страны явления, следует признать, что борьба с ним проиграна практически на всех фронтах. Согласно с опросом проведенного в июле – августе 2021 года Центром Разумкова, НАЗК и НАБУ не доверяют 70% опрошенных, САП – 69%, ВАКС – 68%. Возможно потому, что осязаемых результатов борьбы по-прежнему нет.

Причина этого кроется в том, что коррупция в том или ином виде является цементирующим фактором самой структуры государственного аппарата, пронизывая его тысячами связей, взаимоотношениями, неформальными правилами практически независимо от смены чиновников наивысшего уровня. Более того – в Украине коррупция стала естественным явлением не только государственных структур, но и частных. Для многих — это может оказаться открытием, но в большом количестве частных компаний, особенно крупных и в том числе международных, коррупция процветает буйным цветом. Это не всегда означает что сотрудники воруют на рабочем месте – это слишком примитивно, это означает что сотрудник может получать неправомерную выгоду от своего служебного положения посредством откатов, закупок у принадлежащих ему поставщиков или организации схем получения других выгод (например, продажи НДС). Несмотря на гораздо большие, нежели государственные, усилия служб безопасности частных компаний по борьбе с внутренней коррупцией – проблема остается актуальной и по сей день. Пока рентабельность капитала устраивает инвестора – нет особенного мотива выворачивать наизнанку все подразделения компании, тем более что кроме собственника и ключевых менеджеров в этом практически никто не заинтересован. Даже если у топ-менеджмента мотивация привязана к финансовым результатам деятельности – они будут сопоставлять потенциальные коррупционные выгоды, сопутствующие им риски и возможные репутационные потери с потенциальным уменьшением официальной части дохода. Безусловно, так делают далеко не все, для огромного количества сотрудников внутренние императивы в принципе не позволяют такого рода рассуждения. Однако с чисто экономической точки зрения – при наличии возможностей – такое поведение является рациональным для абстрактного экономического субъекта.

Организация экономического сотрудничества и развития[4] поводит следующую классификацию государственной коррупции как явления:

Централизованная и децентрализованная.

Различаются по типам координации коррупционных действий – на локальном уровне или на государственном. В Украине присутствуют оба вида в достаточно интересном симбиозе – негласные правила не позволяют чиновникам общегосударственного уровня присваивать локальные коррупционные потоки, кроме как в отдельных исключительных случаях. В свою очередь – по понятным причинам локальные коррупционные подсистемы не претендуют на коррупционные потоки общегосударственного уровня. Иногда, вследствие перераспределения полномочий между местными и государственными органами власти коррупционные потоки могут переместиться с государственного уровня на местный (как это, например, произошло в результате земельной реформы 2021 года, когда ведение земельного кадастра было передано в ведение ОТГ) или наоборот, когда коррупционные потоки перемещаются на относительно более высокий уровень (например, укрупнение районов образца 2020 года).

Единичная и системная коррупция. Первая в принципе характерна для более развитых стран, поскольку системная коррупция там отсутствует, а правоохранительная система преследует нарушение закона, в том числе и в собственных рядах. Поэтому такие факты носят скорее исключительный характер. В Украине однозначно присутствует системный характер коррупции, поскольку в большинстве случаев сопричастность с выполнением властных функций сопровождается поиском личных выгод для того, кто такие властные функции выполняет.

Коррупция низкого и высокого уровней. Определяют уровень должностного лица, вовлечённых в коррупционные действия. Для Украины характерны оба уровня. Глубинных причин здесь множество – начиная от общепринятых правил игры, заканчивая относительно низким уровнем оплаты труда в государственных органах и государственных корпорациях. Чиновник, являющийся частью механизма принятий решений или контроля за ними для уровня затрат, исчисляющихся десятками, а иногда и сотнями миллионов долларов и имеющий уровень заплаты в 5-6 раз ниже чем для аналогичной позиции в частном секторе – с гораздо большей вероятностью компенсирует эту разницу посредством экстракции коррупционного потока. Опять-таки – есть, безусловно, исключения, но экономическая рациональность говорит именно об этом.

Основными видами коррупции выделяются:

Взяточничество. Самый простой и распространенный вид коррупции, предусматривающий прямую (или косвенную – посредством услуг или возможности получения денежной выгоды) оплату за выполнение возложенных на государственное должностное лицо функций.

Хищение государственных активов. Может иметь место как одностороннее хищение государственными должностными лицами или в результате сговора государственных должностных лиц и частных агентов. Помимо незаконной передачи реальных или финансовых государственных активов по ценам ниже рыночных, включает уклонение от уплаты налогов и других законных платежей в государственный бюджет, а также отвлечение государственных средств от их предназначения для использования выгод от такого отвлечения в личных целях.

Коррупция в форме патронирования (иногда называемая фаворитизм, непотизм или клиентизм). Заключается в необоснованном предоставлении привилегий для частных лиц, компаний и других негосударственных экономических субъектов при проведении государственных закупок, заключении государственных контрактов, проведении расчетов по ним или контроля за их исполнением. Как вариант возможно предоставление или обещание предоставления финансовых или карьерных выгод для государственного должностного лица.

Рассматривая коррупцию следует выделить два основных аспекта – экономический и социальный, которые, несмотря на тесную взаимосвязь, все же характеризуются и проявляются по-разному.

Описывая экономический аспект, подавляющее большинство экономистов небезосновательно характеризуют коррупцию как одну из причин, тормозящих экономический рост напрямую. Действительно, исследование МВФ, проведенное еще в 1998 году[5] прямо указывают на связь коррупции с недостаточным экономическим ростом, непрозрачной экономической системой, недофинансировании социальных программ, непропорциональной концентрации активов, формированием человеческого капитала, неравенством в образовании и т.д. Однако более поздние исследования, например Института экономических исследований Лейбница при Мюнхенском университете[6] или Университета Гинвича[7], признают что связь коррупции и экономического роста далеко не очевидна. По их мнению, коррупция может выступать как «смазкой для колеса» (ускоряющего экономический рост), так и «песком для колеса» (препятствующего экономическому росту). Кроме того, имеет значение степень автократичности или демократичности власти и их горизонта планирования[8].

Во-первых, строго с экономической точки зрения – коррупция – это издержки или недополученные поступления государства, однако от самой коррупции ресурсов в экономике не становится меньше или больше – они просто перераспределяются от одних экономических субъектов к другим. Справедливо ли такое перераспределение – очевидно, что нет, но справедливость не экономический критерий – она всегда субъективна.

Во-вторых, необходимо оценить эффективность такого распределения. Анализ статистики по странам мира показывает значимую отрицательную зависимость уровня коррупции и экономического роста. Чем выше уровень коррупции, тем меньше экономический рост[9]. Для европейских стран, например, зависимость коррупции и темпов экономического роста строго отрицательная. Однако, существует так называемый Азиатский парадокс, который выделяет ряд стран Азиатского региона, где высокий уровень коррупции не мешал высоким темпам экономического роста. Так, на протяжении 1996-2011 годов средний уровень индикатора контроля за коррупцией в некоторых странах Азии (Бангладеш, Китай, Индия, Индонезия, Мьянма, Таиланд, Вьетнам) и некоторых странах Африки (Камерун, Республика Конго, Габон, Гинея, Мавритания, Кения, Мадагаскар) находился на одинаково низком среднем уровне (3,4 из 10 возможных)[10]. Однако при этом средний темп роста ВВП в год составил 5% и 0,6% для соответствующих групп стран. Одной из версий объяснения такого феномена является следующее: иногда существующая система законодательства является столь костной и полной ограничений что, не успевая меняться сообразно с запросами темпов экономического роста, ее обход посредством коррупции приносит относительно больше выгод чем издержек. Кроме того, многие из обществ стран региона, обладая сложившейся столетиями бюрократическими традициями и культурой, не считают коррупцию предосудительной самой по себе. Ловушка, в которую Украина может попасть, легко заключается в дилемме – готово ли общество закрыть глаза на коррупцию если государственная политика обеспечит высокие темпы экономического роста? Я очень не уверен в результатах ответа граждан на этот вопрос.

В-третьих, система государственного регулирования, может с одной стороны давать возможность коррупции, но с другой – обуславливать осуществление функций должностным лицом участием в коррупционной ренте. Грубо говоря – хочешь быть в системе – играй по правилам. Является ли тот фактор экономическим? Безусловно. Популярно мнение, что увеличение оплаты труда государственных должностных лиц сам по себе снижает риск коррупции, однако при наличии коррупционной среды и коррупционных возможностей это вряд ли возымеет ожидаемый эффект.

Социальный аспект коррупции гораздо сложнее.

Во-первых – явление коррупции в Украине очень глубоко укоренено, оно настолько прочно стало элементом экономического и социального ландшафта, что вытравить его оттуда при действующей системе невозможно. Вот почему подавляющее большинство реформ при таких условиях не дадут ощутимого экономического эффекта. Любое перераспределение властных полномочий будет рассмотрено государственным аппаратом с точки зрения – что конкретно я смогу от этого получить. Поэтому система будет жестко и до последнего сопротивляться любым изменениям, блокирующим коррупционные потоки и/или искать способы их получения зависимо от изменения властных полномочий.

Во-вторых – исследования говорят[11], что чем более демократичней страна, тем сильнее негативный эффект влияния коррупции на экономику. Соответственно, чем сильнее общество, чем быстрее оно ощущает потери от коррупции – тем более оно настроено на искоренение этого явления. К сожалению, как мы констатировали в начале материала – опросы говорят о том, что украинское общество вцелом против коррупции, но пользоваться ей оно считает допустимым. И наоборот – чем сильнее общество двигается к диктатуре – тем меньше внимания оно обращает на коррупцию и на ее эффект. Поэтому тем из наших политиков, кто активно выступает за сильную руку – следует помнить, что у сужения свобод есть своя цена.

В-третьих. В своей широко известной работе «Узкий коридор. Государства, общества и судьба свободы» Д. Аджемоглу и Дж.А. Робинсон развивают идею о критической роли институтов в развитии и благосостоянии обществ и государств. Однако, пример Украины, из которой выдавили создание антикоррупционных институтов, оставшихся в итоге неработающим механизмом – говорит о том, что одних институтов мало, как мало на законодательном уровне выбить для них полномочия и обеспечить достойное финансирование. Без людей, эффективно выполняющих свою государственную функцию – создание любых институтов обречено. А этих людей нужно откуда-то брать.

Существуют ли эффективные методы борьбы с коррупцией? Да, однако они не дают мгновенный результат – преодоление коррупции – это длинный путь фундаментальных и синхронизированных во времени процессов, включающих составляющие:

1. Политическая воля. Исследователи подчеркивают решающую важность реальной политической воли[12] для искоренения коррупции. Без этого никакие усилия, в том числе давление гражданского общества, к реальным результатам не приведут. Да, можно добиться каких-то точечных успехов, но система всегда бьет несистему – это непреложная истина.
2. Максимальный аутсорсинг. Если бы десять лет назад кому-то сказали, что функции регистрации субъектов предпринимательской деятельности или функции бюро технической инвентаризации передадут в частный сектор – люди из отрасли сочли бы нас сумасшедшими – слишком денежным был этот государственных функций. Но небо на землю не упало – сервис стал быстрее, лучше и дешевле. Многие из тех, кто был государственным регистратором успешно ушли в частный сектор. Казахстан[13], как и ОАЭ[14] достаточно успешно аутсорсил функцию хозяйственного судопроизводства – и мир тоже не перевернулся. Если государство не может самостоятельно выполнять свои функции эффективно – оно должно найти тех, кто сможет это сделать.
3. Сокращение государственных органов с одновременным повышением оплаты труда. То, что государственный аппарат неэффективен – ясно абсолютно всем. Особенно ярко это проявилось во время войны, когда горизонтальные социальные связи в начале войны эффективно заменили государственный аппарат и смогли вовремя поддержать провисшие функции снабжения и помощи вынужденным переселенцам. Поэтому кардинальное сокращение государственных служащих неизбежно. Следует ли это делать, как призывает Правительство[15], во время войны – большой вопрос. Поскольку эта мера точно приведет к всплеску безработицы. Не создав альтернативу – этих людей государство просто выбросит на улицу. Одновременно с этим следует привести условия оплаты труда к рыночным + 15-20% - на государство сейчас работать не слишком популярно.
4. Кадровое обеспечение. Украине без преувеличения нужен абсолютно новый, никогда не имевший отношение к государственной службе, класс бюрократии. Никогда и никакие реформы не будут успешными если их будут имплементировать действующие чиновники. В идеале на новой бюрократии нужно замкнуть функции от руководителей районных подразделений государственных органов и выше (а это не меньше 40-50 тыс. человек). Нужно обучать новых, переманивать из частного сектора. Пусть это будут молодые люди без опыта, пусть они бьют шишки, но лучше это чем тихое затягивающее болото саботажа.

Политические элиты и общество после войны неизбежно столкнутся со сложным выбором радикального переосмысления отношения к коррупции – или мы махнем рукой и признаем коррупцию частью нашего «особого пути» - со всеми вытекающими из этого последствиями (замедленными темпами экономического роста, вечными и обоснованными претензиями Запада отсутствием инвестиций даже на восстановление страны, безработицей и как итогом – очередным социальным взрывом) – или мы уже сейчас системно включимся в сложную и длинную борьбу, имеющую хотя бы шансы на построение цивилизованных отношений государства и общества.