«Депутатське скорочення»: pro et contra

У січні 2021-го, майже після річної перерви, парламентський комітет з питань правової політики повернувся до розгляду президентського законопроекту №1017 і підтримав ініціативу зі «скорочення» Верховної Ради з 450-ти до 300 депутатів. Окрім того, у разі позитивного голосування вже в сесійній залі, в Конституції буде закріплена пропорційна виборча система та обов’язкове володіння державною мовою для народних депутатів.

Втім, не факт, що останні два пункти справді убезпечать від традиційних маніпуляцій зі зміною виборчого законодавства напередодні чергової кампанії або дійсно забезпечать вільне володіння українською з боку парламентаріїв. Існує безліч підтипів пропорційних електоральних систем, і за наявності політичної волі у влади Конституційний суд може знайти ознаки пропорційності в будь-якій моделі, не говорячи вже про тонкощі «вимірювання» лінгвістичних навичок депутатів.

А от зі «скороченням» для наступної каденції Ради все більш однозначно з точки зору парламентської арифметики, але складніше з можливими ефектами для тієї ж пропорційної виборчої системи та регіонального представництва. Розбираємось в аргументах сторін та деталях питання – у матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Приборкання норовливого: 20 років потому та зараз

Історія спроб зменшити чисельність українського парламенту – це яскравий приклад того, як кон’юнктура впливає на інституціональний вимір політичної системи. Влітку 2000 року, тодішній голова держави Леонід Кучма, ймовірно, через доволі опозиційну до нього конфігурацію Верховної Ради вже виносив питання скорочення чисельності народних депутатів до 300 (а також додаткові президентські повноваження з розпуску парламенту) на референдум. 89,9% виборців підтримали ініціативу, яка, втім, не призвела до законодавчих змін – парламент відмовився проголосувати за відповідне рішення.

Майже через 20 років історія повторилася, хоча президент Володимир Зеленський навпаки отримав за підсумками позачергових виборів-2019 лояльний парламент з монобільшістю «Слуги народу». Глибока іронія є й у тому, що сам законопроект №1017 вносився президентом Зеленським ще в серпні 2019-го як «невідкладний для позачергового розгляду», що не заважало владі періодично «забувати» про нього на півроку чи рік, а потім знову доставати цю карту в якості PR-інструменту. Наприклад, на минулих місцевих виборах в абстрактній, з точки зору правового поля, формі «опитування від президента». Цікаво, що навіть процент підтримки скорочення Ради (89,6%), який влада оголосила як «результат опитування» вже 26 жовтня (вочевидь, у «турборежимі» встигши обробити всі відповіді), майже до десятих збігся з результатом 2000-го року.

Пояснювальна записка до законопроекту (на якій, до речі, стоїть підпис ще минулого керівника Офісу президента і, можливо, реального автора цієї ініціативи з примусу парламенту до лояльності Андрія Богдана) містить наступне обґрунтування: «прийняття і затвердження законопроекту в поданій редакції забезпечать системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин». Мета законопроекту сформульована не менш абстрактно – «реформування окремих аспектів статусу парламенту з метою оптимізації загальних засад статусу єдиного органу законодавчої влади».

Одним з останніх знакових голосувань Ради до відставки Андрія Богдана стало саме попереднє схвалення депутатами цього законопроекту. 236 народних обранців проголосували «за» - при цьому сама фракція «Слуги народу» не була одностайною («за» - лише 197 з 247-ми), а ключовим партнером для влади у цьому голосуванні стала фракція «Опозиційної платформи-За життя» («за» 35 з 44-х).

Це голосування відбулося на першому засіданні третьої сесії Верховної Ради, 4 лютого 2020 року. Увага до календарних деталей тут обумовлена порядком внесення змін до Конституції – згідно статті 155 КУ після «попереднього схвалення» більшістю від конституційного складу законопроект вважається прийнятим, якщо на «наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу».

Тобто, окрім необхідності пошуку 300-х голосів на підтримку є питання з «дедлайном», тому що четверта сесія розпочалася в серпні 2020-го року, а вже 2 лютого 2021-го має розпочатися п’ята сесія (стаття 83 КУ «Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року»). Відповідно, з тексту статей Конституції виходить, що цей тиждень – останній строк для прийняття законопроекту (ймовірно, цим і обумовлена така стрімка активізація «слуг народу» з цим питанням).

Чи є в парламенті 300 голосів «за» при 236-ти майже рік тому? Важко стверджувати однозначно, хоча після жовтневого «опитування від президента» з 90%-ю підтримкою «скорочення» бути проти цього рішення стало важче. Натомість, в Офісі президента, напевно, хочуть встигнути скористатися можливістю розіграти карту народної нелюбові до Верховної Ради і наблизити Зеленського до образу Голобородька, який в серіалі також воював з «олігархічним корумпованим парламентом». Навіть якщо 300 голосів «за» не знайдеться – президент все одно вийде в позитивному світлі як такий, що «почув кожного» на «опитуванні» і невідкладно (майже) перейшов до рішучих дій.

Ключові аргументи «за» та їхня критика

Можна ґрунтовно та аргументовано критикувати методологію «опитування» 25 жовтня 2020-го, але сумніватися в тому, що українці вкрай негативно ставляться до народних депутатів і парламенту – не доводиться. Численні соціологічні дослідження найбільш авторитетних центрів традиційно показують, що Верховна Рада є одним з лідерів антирейтингу народної нелюбові (наприклад, «Центр Разумкова» в грудні-2020 показував 76% недовіри).

Напевно, незмінна в цьому питанні «воля народу» і є першим та головним аргументом прихильників «скорочення». Хоча відповідність думці більшості коректніше було б називати ключовим фактором демократичності рішення, якби мова йшла про електорально компетентних, політично освічених громадян зі стійким імунітетом до популізму.

Другий аргумент, на який посилаються ініціатори від «Слуги народу» – це арифметичне співвідношення кількості мешканців та чисельності депутатського корпусу. На ньому варто зупинитися детальніше. Перш за все, приємно констатувати, що на тлі загальної деградації і примітивізації політичного дискурсу протягом останніх двох років, виключенням виглядає те, як «слуги народу» перевели з площини наукових дискусій до широкого загалу «теорію кубічного кореня» Рейна Таагепери та Метью Шугарта.

Ці два американських політологи запропонували формулу для визначення оптимальної чисельності депутатів у парламенті (або його нижній палаті для двопалатних) як кубічний корінь від кількості населення. Цікаво, що в американському політичному дискурсі цю теорію використовували як раз задля того, щоб обґрунтовано лобіювати збільшення палати представників. В Україні ж про формулу згадали з протилежною ціллю: взяли за основу кількість населення в розмірі 37,3 мільйонів, вивели кубічний корінь і отримали число 300 (насправді, 334). Якщо проаналізувати відповідність цій формулі розмірів парламентів різних країн, то вкрай важко зустріти «точні потрапляння», а держав з суттєво «надмірною» чисельністю депутатів (серед них - Німеччина, Велика Британія, Франція, Польща тощо) майже стільки ж, скільки і з «недостатньою».

Більш традиційний параметр у подібного роду дослідженнях – кількість населення (або виборців), що припадає на одного депутата парламенту. На інфографіці порталу «Слово і діло» вдало ілюструється, наскільки різні він може приймати значення в країнах світу – від 600-та громадян у Сан-Марино до 1,7 мільйонів у Індії. Самі ж розміри парламентів також суттєво варіюються від 24-х депутатів у Монако до 3000 у Китаї.

Якщо порівнювати показники представництва України (*тут автори наводять результат у 93 тисячі громадян на 1-го депутата, хоча можуть бути певні похибки в залежності від того, обраховувати конституційний склад Ради чи фактично наявний та яку кількість населення брати за основу – це в нашій країні вічно відкладеного перепису є справжньою державною таємницею) з сусідніми країнами, то «навантаження» на депутатів там навіть нижче. Наприклад, у Польщі на одного депутата приходиться 67,7 тисяч громадян, в Угорщині – 48,7 тис., у Румунії – 41,6 тис., у Молдові – 40 тис., у Словаччині – 36,4 тис. (виключенням очікувано виступає тільки Росія з показником 235 тисяч).

Таким чином, теза про якісь «арифметичні» об’єктивні підстави для «скорочення» виглядає не безапеляційною (як її намагалася подати, зокрема, депутатка від «слуг» Ольга Совгиря, назвавши «базовими речами конституційного права»), а більш ніж суперечливою.

І, нарешті, третій аргумент прихильників, на який робиться чи не найбільший акцент у публічній риториці – економія бюджетних коштів. Образ ледачого зажерливого депутата-корупціонера міцно увійшов у політичне колективне несвідоме українських виборців. Саме поняття «депутат» увібрало в себе багато негативних конотацій, так чи інакше загострюючих відчуття соціальної несправедливості. І варто зазначити, що небезпідставно. Все це створює сприятливий ґрунт для «грі на контрасті» та тверджень, що економія коштів на скороченні депутатського корпусу дозволить направити їх на виплату пенсій, зарплат, посилення обороноздатності тощо.

На жаль, такі твердження майже завжди не підкріплюються цифрами. Загальні витрати з державного бюджету на Верховну Раду – близько 2,5 мільярдів гривень на рік. Розраховувати, що скорочення конституційного складу парламенту в півтори рази призведе до пропорційного зменшення видатків (і економії бодай 0,8 млрд. грн.), не варто – існує велика частка видатків на інші статті, прямо не пов’язані з зарплатами депутатів, їхніх помічників чи якимось пільгами для них. До того ж 300 гіпотетичних новообраних нардепів з великою ймовірністю добиватимуться собі збільшення зарплат, премій та штату бюджетних помічників, відповідно до зростання навантаження.

Однак навіть якщо б вдалося добитися економії 0,8 млрд. гривень – чи так суттєво б це допомогло, наприклад, дефіцитному Пенсійному фонду з річними видатками на рівні 350-ти мільярдів? «Ціна питання» вирішення проблем у різних сферах, про які політики першими згадують на ефірах (соціальні виплати, медицина, освіта, армія) неспівставно вища за примарну економію від «скорочення» парламенту.

Критики законопроекту №1017 також припускають, що скоріше, мова йде про економію трохи іншого ґатунку, і стосується вона неформального утримання депутатів та стимулювання їхньої лояльності – можливо, встановився певний консенсус спонсорів фракцій та Офісу президента з приводу того, що домовлятися з 300-ми депутатами для всіх «гравців» дешевше, ніж з 450-ма. Власне, так це чи ні, і чи всі фракції продемонструють одностайність, стане зрозуміло вже по вирішальному голосуванню за «скорочення».

Приховані ефекти для майбутніх виборів

Згідно з чинним Виборчим кодексом, наступні парламентські вибори мають відбутися за пропорційною системою з напіввідкритими регіональними та закритими загальнонаціональними списками. В цілому ця модель вже була апробована на місцевих виборах 2020 року в радах «великих громад» (понад 10 тисяч виборців), обласних і районних радах.

Якщо стисло викласти алгоритм системи, то:

• Україна буде поділена на 25 округів-регіонів;
• Партія висуватиме загальнонаціональний список (max. 450), а також 25 регіональних списків (5-18 осіб з 40%-ю «гендерною квотою» по п’ятіркам);
• Перші 9 кандидатів загальнонаціонального списку не закріплюються за жодним регіональним списком, кожен наступний – рівно за одним регіональним списком;
• Мандати розподіляються серед партій, які подолали загальнонаціональний бар’єр 5%, у три етапи. На першому – мандати отримують 9 перших номерів партії з загальнонаціонального списку. На другому – мандати розподілятимуться серед регіональних списків, відповідно до здобутих ними голосів, поділених на «виборчу квоту». Всі округлення на цьому етапі – в меншу сторону, відповідно утвориться сума залишків. Ці залишки всіх 25 регіональних списків складаються і дають партії ще додаткову кількість мандатів – вона розподіляється серед загальнонаціонального списку на третьому етапі.
• При цьому поняття «відкритих списків» співвідноситься лише з другим етапом і стосується регіональних списків. Однак, воно обмежується нормою про «персональний бар’єр» голосів, поданих за кандидата, у розмірі 25% від виборчої квоти – якщо кандидат не набирає стільки голосів персонально за себе, то він не може піднятися вище в регіональному списку.

Звернемо увагу на два аспекти – гарантоване представництво регіонів у парламенті, а також співвідношення між «закритим» та «відкритим» рівнем системи – і проаналізуємо, який вплив може мати зменшення депутатського корпусу до 300. Для цього зробимо на матеріалі парламентських виборів-2019 моделювання, як алгоритми системи розподіляють мандати (за умови конституційного складу в 450 та 300 депутатів).

Для цього, перш за все, нам потрібно розрахувати виборчу квоту – тобто «ціну мандату» в голосах. У першому випадку вона складає 28 268 голосів, при скороченні – 44 896. Далі, візьмемо для прикладу результати в Харківській області і покажемо, скільки мандатів отримали регіональні списки партій, що пройшли до парламенту.

Гарантоване регіональне представництво (з обмовкою щодо проблеми «парашутизму», яка не зникає разом із відміною «мажоритарки») зменшується з 26-ти до 16-ти депутатів (тобто в 1,6 разів – майже зворотно пропорційно до зростання виборчої квоти). Реальний бар’єр (у відсотках), який необхідно подолати регіональному списку партії, щоб отримати хоча б один мандат, збільшується з 2,7% до 4,4% (в моделюванні добре видно, як це стає критичним для місцевої «Батьківщини» з результатом у регіоні 3,56%). Варто зазначити, що в цьому випадку голоси за партію «Батьківщина» (як і «Голос») не можна вважати «втраченими» – вони теж роблять свій внесок у здобуття партією мандату, але отримає його вже не представник харківського регіонального списку, а якийсь кандидат з загальнонаціонального списку (і відповідно «кандидатські голоси» виборців можна сміливо вважати «втраченими»). В цілому, система в цьому кейсі не демонструє якихось диспропорційно негативних ефектів при зменшенні числа мандатів до 300.

Але подивімося, чи так само вона спрацює для не такого великого округу-регіону? Розглянемо два кейси – Чернівецької та Луганської областей.

Сумарна кількість мандатів для всіх регіональних списків зменшилася рівно вдвічі – з 6-ти до 3-х. Реальний прохідний бар’єр для регіональних списків збільшився з 9,8% до 15,6%. Тобто, якщо уявити собі гіпотетичну ситуацію високої електоральної фрагментації, за якої жодна партія в області не набере 15,6%, то гарантоване регіональне представництво дорівнюватиме нулю.

Аналогічна ситуація зі скороченням сумарного представництва регіональних списків вдвічі – в Луганській області. Реальний бар’єр для отримання місцевим списком партії одного мандату при скороченні ВРУ до 300 зростає з 10,9% до 17,3% (для, умовно кажучи, «промайданних сил» шанси здобути мандат будуть мінімальними). Звичайно, навіть цей приклад одразу наштовхує на думки, що представництво регіону може бути збільшено за рахунок загальнонаціональних списків (наприклад, Луганщина, ймовірно, отримає декількох додаткових депутатів за рахунок списку ОПЗЖ). Однак так «пощастить» не всім областям, і жодних гарантій справедливого пропорційного представництва регіонів – немає.

Окрім цього, потенційне «скорочення» Ради без внесення змін до алгоритмів, записаних у Кодексі, призводить до викривлення співвідношення «закритого» та «відкритого» рівнів системи. Нагадаємо, що кожна партія, яка подолала бар’єр у 5%, спочатку проводить 9 перших номерів загальнонаціонального списку. Але це не все – після округлень у меншу сторону на регіональному рівні, партія отримає певну суму залишків мандатів, які теж розподіляться саме на закритому рівні загальнонаціонального списку (тобто голоси виборців за конкретних кандидатів тут не враховуються). Статистично, за кількостю округів-регіонів – 25, кожна партія отримає 12-13 таких додаткових мандатів.

Тобто більше 20-ти мандатів (точно 9 + сума залишків) на кожну прохідну партію розподілятиметься серед закритих загальнонаціональних списків. Припустімо партій пройде (як зараз) 5 – це, умовно 5*(9+12,5) = 108 мандатів. Але 108 з 450-ти чи 108 з 300 – це суттєва різниця в співвідношенні. Не забуваємо й про те, що шанси на «відкриття» (зміну черговості) регіональних списків також зменшуються, бо для цього кандидату потрібно буде набрати 25% від збільшеної внаслідок «скорочення» виборчої квоти.

І чим більше пройде партій, тим сильніше співвідношення викривлюватиметься на користь закритих загальнонаціональних, а не регіональних списків. Наприклад, при моделюванні з 7-ма прохідними партіями при 450-ти депутатах 151 оберуться по загальнонаціональним спискам – це третина при 450-ти, але вже більшість при 300 депутатах.

Одним з головних аргументів електоральної реформи та введення відкритих списків була вимога подолати «політичну корупцію», за якої партійні керівники продають «прохідні місця» кандидатам. За попередньої змішаної виборчої системи, 50% мандатів розподілялися саме за закритими списками – зараз можливе скорочення депутатського корпусу до 300 (без перегляду наведених вище норм Кодексу) може призвести до повернення цього співвідношення, коли половина депутатів обиратимуться не завдяки особистій підтримці з боку виборців, а за рахунок домовленостей з партійними босами. Втім показово, що в тексті президентського законопроекту, який пропонує зафіксувати в Конституції пропорційну виборчу систему, жодних згадок про «відкриті списки» немає.

Висновки та рекомендації

Суспільна підтримка скорочення чисельності народних депутатів є незмінно високою – характерно, як збіглися по цьому питанню підсумки референдуму 2000-го року та «опитування від президента» 2020-го (якщо вважати, що хтось справді обрахував його результати). З такою одностайною майже 90%-ю підтримкою скорочення різко контрастує дискусія в експертному середовищі, де (як і 20 років тому) в таких ініціативах здебільшого вбачають елементи популізму і спроби президента послабити інститут парламенту та зробити його більш контрольованим.

Три головних аргументи прихильників «скорочення» – апеляція до громадської думки, «демографічна арифметика» представництва та економія бюджетних коштів. Усі вони мають свою логіку, хоча й не видаються безапеляційними підставами для реалізації ініціативи. В той же час, відчуття гострої соціальної несправедливості, яке уособлюється образом народного депутата, й справді не можна ігнорувати. Ймовірно, більш виваженими кроками були б перегляд соціально-економічних пільг депутатів та санкцій до них (за «прогули» сесій і засідань комітетів, за відсутність законодавчих ініціатив, за пасивність у роботі з виборцями тощо).

Наразі ж ініціатива президента виглядає квапливою PR-акцією зі спробою повернутися до того віртуального образу, яким його наділяло суспільство на початку 2019 року («квапливою» через конституційні дедлайни розгляду питання). З точки зору політичного PR, цій ініціативі варто віддати належне – при будь-якому результаті голосування в Верховній Раді іміджево президент буде у виграші. Однак сама по собі логіка, коли глобальні інституційні зміни в державі опиняються в заручниках PR-акцій, видається небезпечною для держави.

Водночас, президентський законопроект №1017 зачіпає й проблематику виборчого законодавства, а можливі зміни до Конституції актуалізують необхідність внесення правок до Виборчого кодексу (які не обмежаться механічною заміною в тексті числа «450» на «300»). Без цих редагувань «скорочення» парламенту ризикує призвести до «відкату» «системи відкритих списків» та суттєвих проблем з достатнім та справедливо-пропорційним регіональним представництвом у Верховній раді. Більш за все постраждають регіони з невеликою кількістю виборців (що беруть участь у голосуванні).

Моделювання показують, що головною проблемою є значна кількість мандатів, які згідно нинішньої системи розподілятимуться серед закритих загальнонаціональних списків. «Скорочені» 150 мандатів втратять саме регіональні списки, які й самі стануть менш «відкритими» (через збільшення виборчої квоти). Відповідно, видається доцільним, по-перше, виключити з Кодексу норму про «гарантовану першу дев’ятку» загальнонаціонального списку (залишити лише перший номер, як це було на місцевих виборах); по-друге, прибрати з алгоритму розподілу мандатів між регіональними списками норму про округлення в меншу сторону; по-третє, зробити регіональні списки повністю відкритими, без штучних бар’єрів на кшталт діючої норми про «25% від виборчої квоти».

Це забезпечить обрання депутатами саме тих, за кого проголосують виборці, а не власників «прохідних місць» у закритих списках, а також - пропорційне представництво регіонів у новообраній Верховній Раді.

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Подписывайтесь на канал «Хвилі» в Telegram, на канал «Хвилі» в Youtube, страницу «Хвилі» в Facebook, страницу «Хвилі» в Instagram.